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Veillée d’armes dans la majorité

Cantonné à l’arrière-plan par la réforme des retraites, le projet de loi de réorganisation territoriale refait un tour de piste. Les responsables de la majorité en ont discuté lors d’un petit-déjeuner à l’Elysée le 28 octobre. Du côté du gouvernement, l’optimisme est de mise : de la réunion de la commission mixte paritaire (CMP) du 3 novembre, sortira un texte, y assure-t-on. Et ceci dans une version proche du projet tel que voté par l’Assemblée en seconde lecture, le 28 septembre.

Concessions à l’AMF

Devant le comité directeur de l’Association des maires de France (AMF), le 28 octobre, le secrétaire d’Etat aux Collectivités Alain Marleix s’est cependant dit favorable à ce que « la création d’une commune nouvelle ne puisse résulter que de l’accord unanime des communes ». Il a également jugé « le dispositif » d’interdiction du cumul des cofinancements département-région au profit du bloc commune-intercommunalité « particulièrement sévère » pour la période 2012-2014. En clair : « Le gouvernement préférerait que la réglementation du cumul des subventions débute seulement en 2015 avec la création du schéma d’organisation des services par le conseiller territorial. »

Ces concessions, en direction du patron de l’AMF, Jacques Pélissard (UMP), suffiront-elles à rendre ce texte consensuel dans la majorité ? Pas sûr, car dans les couloirs du Parlement, des voix discordantes se font encore entendre. Et pas n’importe lesquelles.

Le cas Accoyer

Bernard Accoyer, président (UMP) de l’Assemblée nationale fait toujours sien son jugement de septembre sur le projet de loi : « inapplicable ». Il souhaite que les membres de la CMP relèvent le seuil démographique du pôle métropolitain. Son objectif, sur fond de conflit avec son voisin Martial Saddier, député-maire (UMP) de Bonneville : empêcher que sa commune d’Annecy-le-Vieux et sa communauté d’agglomération d’Annecy fassent partie d’un pôle métropolitain transfrontalier.

Au Sénat, le président (UMP) Gérard Larcher adopte toujours une prudence de sioux. « Ne surtout pas insulter la chambre des collectivités » : tel est, en substance, son credo. Le gouvernement se montre beaucoup moins prévenant. Ses experts électoraux ont fait leurs calculs : « Dans le pire des scénarios, le Sénat n’est pas menacé en 2011. » Dans ces conditions, rien ne sert de trop ménager la haute assemblée. Rien ne sert non plus de trop écouter un Gérard Larcher jugé surtout soucieux d’éviter de se laisser déborder par son éternel rival au « plateau », Jean-Pierre Raffarin (UMP). Le pari peut paraître risqué, mais c’est celui qui devrait être fait le 3 novembre.

Jean-Baptiste Forray

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Vers un accord en CMP… sauf sur le conseiller territorial

La semaine était finalement trop chargée pour inscrire une commission mixte paritaire (CMP) sur la réforme des collectivités en plus de l’agenda des deux chambres. Elle se tiendra finalement le 3 novembre. Le Sénat et l’Assemblée ont semble-t-il trouvé un accord sur la plupart des sujets, reste au gouvernement à convaincre les centristes sur le mode de scrutin du conseiller territorial.

Demande de l’Elysée ou non, le report de cette commission fait les affaires des parlementaires au cœur d’une semaine agitée. L’examen de la réforme des retraites au Sénat embarrassait ainsi certains représentants de la Haute assemblée qui souhaitait aussi être en CMP à l’Assemblée ce 13 octobre.

Concernant un accord sur la réforme des collectivités, « ce n’est pas une discussion Assemblée-Sénat, les concessions sur certains aspects sont derrière nous », explique, serein, Dominique Perben (Rhône), rapporteur du texte au Palais-Bourbon. Il confirme ainsi que le changement de date n’est pas dû à des divergences de point de vue entre parlementaires, un « schéma d’accord » ayant selon lui déjà été mis au point.

Une abstention… centriste ?

Entre UMP, les points de vue se sont été rapidement rapprochés, mais il faut obtenir aussi l’aval du seul centriste en CMP, Yves Détraigne (marne), pour espérer sortir de cette commission avec un texte. Ainsi, sur la date de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, sur les communes nouvelles ou les compétences, des compromis ont été trouvés. Les règles limitant les possibilités de cofinancements, qui doivent entrer en vigueur en 2012 selon le texte voté à l’Assemblée, pourraient être repoussées après l’élection des premiers conseillers territoriaux en 2014.

Restent les « points durs », comme les appelle Dominique Perben – qui se résument surtout au mode de scrutin du conseiller territorial -, sur lesquels « il faut au moins une abstention » pour que cela passe. « Je fais le maximum pour que le Sénat vote le texte, car une adoption des deux chambres est incontestablement bien meilleure », ajoute-t-il.

C’est donc au Gouvernement qu’il revient de trouver un accord avec le groupe Union centriste du Sénat qui ne veut pas céder sur le mode de scrutin. La solution pourrait consister à abaisser de 12,5 % à 10 % la barre de qualification pour participer au second tour de l’élection du conseiller territorial.

Cela sera-t-il suffisant pour éviter une troisième lecture ?

Raphaël Richard et Jean-Baptiste Forray

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Assemblée et Sénat peuvent-ils accorder leurs violons ?

Le 13 octobre en fin d’après-midi se tiendra la commission mixte paritaire (CMP) chargée de décider d’un texte commun aux deux chambres sur la réforme des collectivités. Les sept parlementaires UMP, les six de l’opposition et le centriste réussiront-ils à s’accorder sur un texte qui a fait l’objet de divergences importantes entre l’Assemblée et le Sénat ?

La première indication sur l’avenir de ce texte est venue le 6 octobre avec la désignation dans les deux chambres des représentants des différents groupes qui siègeront dans la CMP. Pour quatre d’entre eux, la présence était automatique : les présidents des commissions des lois, Jean-Luc Warsmann (Ardennes) et Jean-Jacques Hyest (Seine-et-Marne), et les rapporteurs du texte, Dominique Perben (Rhône) et Jean-Patrick Courtois (Saône-et-Loire). Pour compléter la liste des représentants de l’UMP de la Haute assemblée, François-Noël Buffet (Rhône) a été choisi.

Ces trois sénateurs du parti majoritaire ne partagent pas tout à fait la divergence de vue de leurs collègues du palais du Luxembourg vis-à-vis de la position de l’Assemblée sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux et la répartition des compétences entre collectivités. Il semble que ce ne soit pas pour des raisons de fond, mais de forme – le Sénat n’ayant pas été consulté en premier à ce sujet – que Jean-Patrick Courtois et Jean-Jacques Hyest ont suivi la commission des lois pour repousser le mode de scrutin. Quant à François-Noël Buffet, il s’est prononcé clairement en séance publique pour le scrutin majoritaire à deux tours.

Michel Piron (Maine-et-Loire) et Michel Diefenbacher (Lot-et-Garonne), qui complètent le cortège des députés UMP dans cette CMP, ont semblé lors de leurs interventions sur le texte plutôt sur la ligne gouvernementale, proche de celle du Palais-Bourbon. Le parti du président de la République devrait donc avancer plus groupé que le vote du Sénat ne pouvait le laisser penser.

Blocage ?

Si les six parlementaires de l’opposition s’entendent pour soutenir la version votée à la Haute assemblée sur le scrutin du conseiller territorial et la répartition des compétences, Yves Détraigne, le seul centriste, aura alors la lourde responsabilité de pouvoir bloquer le texte. Lors de notre entretien avec le sénateur, il a annoncé qu’il ne savait pas par avance ce qu’il voterait sur ces sujets. Il a toutefois fait part des positions de son groupe, opposé à la position de l’Assemblée sur ces deux questions centrales du projet de loi.

« Si chacun maintien ses positions, la CMP n’aboutira pas », estime d’ailleurs le sénateur Jean-Pierre Sueur (Loiret), qui siégera en CMP avec ses collègues socialistes Jean-Claude Peyronnet (Haute-Vienne), Olivier Dussopt (Ardèche), Bernard Derosier (Nord) et Bernard Roman (Nord) et la présidente du groupe communiste au Sénat Nicole Borvo Cohen-Seat (Paris).

Troisième lecture ?

Sur d’autres dispositions encore en discussion, les négociations devraient permettre d’aboutir plus facilement à des compromis. Bien que le président de l’Association des maires de France Jacques Pélissard (Jura) n’ait pas été choisi pour la CMP, sa position sur les communes nouvelles pourrait par exemple être retenue. « C’est inconcevable  qu’une commune disparaisse sans l’accord de son conseil municipal », plaide Yves Détraigne qui est rejoint par l’opposition des deux chambres sur ce point qui avait aussi rassemblé la majorité des sénateurs.

Il faut savoir que si la CMP n’aboutit pas, une troisième lecture, espérée par Jean-Pierre Sueur, aura lieu au palais du Luxembourg, puis les députés auront ensuite le denier mot sur le texte. « Faire trancher l’Assemblée serait une très mauvaise manière à l’égard du Sénat qui représente les collectivités », prévient le sénateur socialiste. Une opinion partagée également par certains parlementaires centristes et UMP… mais qui pèsera bien peu face à la volonté du gouvernement d’en finir avec cette réforme.

Raphaël Richard

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L’Assemblée au pas de charge

Moins de neuf heures : c’est le temps, en seconde lecture, qu’il a fallu les 15 et 16 septembre, aux députés pour passer en revue les 42 articles du projet de loi de réforme des collectivités. Un examen à vitesse grand V, favorisé par le boycott du groupe socialiste. Le vote solennel se déroulera le 28 septembre. Revue des principales modifications apportées par l’Assemblée nationale.

Le scrutin majoritaire pour le conseiller territorial

Au grand dam de l’opposition, le conseiller territorial retrouve un mode de scrutin à l’article 1er du projet. L’élu, appelé à siéger au département et à la région, est de nouveau désigné selon le modèle du conseiller général actuel. C’est-à-dire à la faveur d’un scrutin uninominal majoritaire à deux tours. La barre de qualification pour le second tour est fixée à 12,5 %. 55 députés UMP, parmi lesquels Patrick Balkany, Jacques-Alain Benisti et Thierry Mariani, militaient pour que seuls les deux candidats arrivés en tête accèdent à « la finale ». Ils n’ont pas obtenu gain de cause. Il n’empêche, du côté des centristes du Sénat, favorables à une dose de proportionnelle, on ne décolère pas. « Le gouvernement et les députés ne nous entendent pas, se désole le sénateur (Union Centriste-Nouveau Centre), Hervé Maurey. Ce n’est pourtant pas faute de leur avoir adressé des messages. Aucun ministre n’a trouvé le chemin de notre bureau. Tout se passe comme si l’exécutif ne se rendait pas compte de l’effet calamiteux d’un conflit avec la chambre représentant les collectivités. »

Un article normatif sur les compétences

Exit le projet de loi cher au Sénat de répartition des compétences un an après l’adoption du texte cadre, l’Assemblée traite la question sous la forme de dispositions normatives. Elle rétablit, pour l’essentiel, l’article 35 dans sa version votée le 8 juin au Palais Bourbon. Le gouvernement a cependant fait droit à une requête des centristes exprimée par le président du groupe Nouveau Centre à l’Assemblée, François Sauvadet. L’article 35 fera l’objet d’une clause de revoyure dans les trois ans suivant son adoption. Un comité de suivi et de mise en œuvre composé de représentants des collectivités, du Parlement et de l’Etat, présidé par un élu local, fera ses propositions d’amélioration au Premier ministre ainsi qu’aux deux chambres.

En attendant, les départements et les régions interviennent, de nouveau, seulement « dans les domaines que la loi leur attribue ». Une entaille à la clause de compétence générale des collectivités assortie d’une kyrielle de dérogations. Le tourisme, la culture et le sport échappent au couperet. L’AMF, par la voix de son président Jacques Pélissard, souhaitait étendre ce champ d’exception à la politique de la ville. Une piste que les députés n’ont pas retenue.

Des métropoles à la portion congrue

Les métropoles, contrairement au vœu du rapporteur Perben, n’ont pas repris un peu de la marge de manœuvre fiscale dont les avait privées le Sénat. Ainsi, le transfert à ces groupements de la taxe foncière sur les propriétés bâties n’a pas été voté. Ce garde-fou ne convainc toujours pas le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) qui, Patrick Braouzezec (député et président ex-PCF de la communauté d’agglomération de Plaine Commune) en tête, s’oppose aux métropoles accusées de favoriser « un développement territorial inégalitaire et l’étalement urbain ».

Le bloc local figé

Le volet intercommunal subit, pour l’heure, très peu de changements. Les députés issus de l’Association des communautés de France (ADCF), à l’instar de Michel Piron (UMP), n’ont pas obtenu que cette lecture offre aux conseils des communautés de communes le pouvoir définir elle-même l’intérêt communautaire en lieu et place des communes. Un mécanisme pourtant déjà en cours dans les autres EPCI à fiscalité propre. La date d’achèvement de la carte intercommunale est repoussée du 1er mars au 30 juin 2013 de manière, selon le gouvernement, à davantage faciliter la concertation. La très grande majorité des dispositions du volet intercommunal ont, désormais été adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Le gouvernement espère toujours un accord entre les deux chambres sur l’ensemble du projet en commission mixte paritaire. Un rendez-vous qui devrait avoir lieu avant le congrès de l’Assemblée des départements de France les 20 et 21 octobre à Avignon.

Jean-Baptiste Forray

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« Nous abrogerons la loi territoriale en 2012 »

Marylise Lebranchu, nouvelle présidente de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains (FNESR), juge très sévèrement le projet de loi de réforme des collectivités. L’ancienne garde des Sceaux, conseillère régionale de Bretagne, lève un voile sur le contre-projet territorial du PS annoncé pour début 2011.

Pourquoi êtes-vous aussi opposée à ce projet de loi qui, après tout, ne traite que de réorganisation des pouvoirs locaux ?

La loi territoriale ne peut être séparée de la suppression de la taxe professionnelle. Il s’agit, dans les deux cas, de faire en sorte que les services publics locaux ne puissent plus intervenir. Cette stratégie coïncide avec la crise. Le capitalisme cherche à retrouver des taux de rentabilité annuels à deux chiffres. Le secteur des services n’exige ni gros investissement, ni stock, ni recherche et développement. L’aide aux devoirs, que certaines communes peinent à maintenir, intéresse beaucoup d’entreprises. Le but recherché, c’est également que chacun soit obligé de s’assurer contre la dépendance ou le handicap.

Ce projet n’apporte-t-il pas aussi des progrès démocratiques comme le fléchage des délégués communautaires aux municipales ?

C’est un pis-aller. Je suis favorable à l’élection au suffrage universel direct des délégués communautaires dans le périmètre intercommunal. Il est temps, dans les intercommunalités, que les citoyens aient leur mot à dire et puissent choisir entre la gauche et la droite.

Tous vos camarades de la FNESR sont-ils d’accords avec vous ?

Non, ils ne sont pas tous favorables à cela. De même, nous avons nos débats sur les métropoles. Aller plus loin dans la décentralisation tout en renforçant l’équité territoriale… : notre tâche n’est pas facile. En matière de dotation ou de taux de cofinancement, il n’est pas suffisant de prendre en compte la population et le potentiel fiscal. Il faut ajouter les salaires moyens, le nombre de personnes touchées par l’indice de pauvreté de la Caisse d’allocation familiale, le nombre de logements sociaux, la desnité démographique et même le nombre de cadres A de la fonction publique. Nous ferons des propositions précises sur toutes ces questions dans six mois.

Quelle est d’ores et déjà votre religion personnelle sur la clause de compétence générale des départements  et des régions ?

Son maintien peut se transformer en piège pour les conseils généraux en ce sens que les citoyens risquent de leur demander d’intervenir dans quantité de domaines alors qu’ils n’en ont plus les moyens. Dans les faits, la compétence générale n’existe plus. Ce qui ne veut pas dire qu’il ne faut pas des chefs de file et des partages clairs… Les régions doivent, par exemple, être en charge de toutes les aides directes aux entreprises et les échelons infrarégionaux des zones d’activité.

Quel sort réserverez-vous à ce texte si vous revenez au pouvoir en 2012 ?

Nous abrogerons cette loi en 2012. Nous organiserons un collectif budgétaire dès l’été 2012 pour remédier à la situation financière dramatique de nos collectivités. Notre VIème République sera décentralisée. Le conseiller territorial, qui met autant à genou les régions que les départements, ne verra pas le jour.

Propos recueillis par Jean-Baptiste Forray

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L’Assemblée contre le Sénat

La réforme des collectivités sort de sa torpeur estivale dès le mercredi 8 septembre à la commission des lois de l’Assemblée nationale. Sous la houlette du rapporteur Dominique Perben, les députés UMP vont tenter de redonner du coffre au projet de loi-cadre. Avant l’examen en séance, à partir de la mi-septembre, ils entendent remettre sur le métier les deux principales mesures supprimées par le Sénat : le mode de scrutin majoritaire des conseillers territoriaux et l’article normatif sur la spécialisation des compétences des départements et des régions.

CMP à haut risque

Le gouvernement et le parti majoritaire veulent aller vite après le vote de l’Assemblée. Ils espèrent toujours un compromis entre les deux chambres en commission mixte paritaire. Ce rendez-vous est programmé fin septembre. Faute d’accord sur l’ensemble du texte, la navette parlementaire reprendra de plus belle, au mieux, sans doute jusqu’à la fin de l’année et la veille des cantonales de mars 2011. L’Assemblée nationale aura alors le dernier mot. Mais Nicolas Sarkozy est-il prêt à désavouer jusqu’au bout « le grand conseil des communes de France » ?

« Une réforme des collectivités adoptée sans le Sénat, je ne suis pas certain de son applicabilité » a prévenu Gérard Larcher, le président (UMP) de la Haute assemblée. A moins d’un an d’un renouvellement, à haut risque pour l’exécutif, de la moitié des sénateurs à l’automne 2011, la réarchitecture des territoires n’a pas fini de donner la migraine à l’Elysée.

Jean-Baptiste Forray

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L’Assemblée donne du corps au texte

Le 8 juin, l’Assemblée a adopté en première lecture le projet de loi de réforme des collectivités avec 276 voix pour et 240 contre, une quarantaine de députés se sont abstenus. Le texte a été largement remanié dans l’hémicycle du Palais-Bourbon.

A la sortie du Sénat, le projet de loi semblait considérablement affaibli, avec un tel pouvoir laissé aux communes que les métropoles ressemblaient à des étiquettes et que les communes nouvelles ne verraient jamais le jour. Les députés ont tenté de remédier à ces problèmes, alors que le gouvernement ajoutait bon nombre de dispositions nouvelles.

Sur le conseiller territorial, l’opposition reprochait à l’exécutif son mode d’élection et de ne pas connaître sa répartition sur le territoire. Qu’à cela ne tienne, ces éléments ont été modifié pour le premier et ajouté pour le second par amendement malgré un projet de loi déposé sur le bureau du Sénat sur le mode de scrutin et la promesse que la Haute assemblée serait la première au fait du tableau de répartition. Même s’il reste à réaliser un redécoupage des cantons, les éléments relatifs à ce nouvel élu sont désormais connus… et ne satisfont pas tout le monde.

Parité

Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours, pour l’instant choisi par le gouvernement, pose en effet un problème de parité. Le rapporteur du texte, Dominique Perben (UMP, Nord), a bien tenté par une manœuvre de dernière minute de palier ce manque en faisant voter l’extension des « amendes » infligées aux partis en cas de non respect de ce principe dans le cadre de l’élection du conseiller territorial… reste à voir comment le Conseil constitutionnel appréciera.

Quant au tableau de répartition par département, il est arrivé tellement vite en discussion que personne n’a vraiment eu le temps d’en prendre la mesure, les savants calculs utilisés par la majorité demandant de prendre un certain recul. La gauche a bien dénoncé de fortes disparités régionales, mais elles semblaient inévitables avec le double objectif de réduction du nombre d’élus et d’un minimum de représentants pour chaque département (15). Il y a fort à parier que les débats sur ce nouvel élu ne sont pas terminés.

Clause générale maintenue

Autre grand bouleversement réalisé sur l’article 35 relatif aux compétences des collectivités. Finie la grande loi prévue 12 mois après l’adoption de celle-ci, la plupart des règles sont d’ores et déjà fixées dès maintenant. Et autant dire que cela ne change pas franchement l’existant… quelques aspects sont clarifiés, mais la clause de compétence générale, qui devait être retirée aux régions et aux départements, subsistent bel et bien. Quant aux taux minimums de participation des maîtres d’œuvre dans leurs projets, ils n’ont pas fini de faire parler tant les règles manquent de souplesse.

Il était question aussi de souplesse dans les modifications que voulait apporter le rapporteur à la création des communes nouvelles ou pour les changements de périmètre des intercommunalités. Le lobby des communes a été plus fort et les majorités nécessaires sur ces deux questions seront donc toujours assez contraignantes. Sur les métropoles en revanche, Dominique Perben a réussi à les renforcer en termes de compétences, même si un amendement gouvernemental pourrait retarder la création de certaines d’entre elles, avec l’introduction d’une étape transitoire dont l’objectif reste assez obscur.

Fin en septembre

L’exécutif espère encore une adoption rapide du texte, mais le calendrier est très défavorable. Le débat au Sénat prévu pour débuter le 28 juin devrait laisser de nombreux articles encore en discussion. La session extraordinaire s’achevant le 12 juillet, l’adoption définitive après une seconde lecture à l’Assemblée semble désormais impossible avant septembre.

Raphaël Richard

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