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Dernier obstacle : le Sénat

Après un report de 15 jours pour cause de réforme des retraites, celle des collectivités a finalement été examinée en commission mixte paritaire (CMP) le 3 novembre, sans bouleversement du texte. Le sénateur centriste, Yves Détraigne, s’est finalement abstenu sur le mode de scrutin du conseiller territorial.

C’était l’élément central de cette réunion. Celui qui pouvait tout faire échouer. Alors que la discussion portait sur la possibilité de se maintenir au second tour des élections avec un taux de 12,5% comme le souhaitait la majorité, le vote n’est, dans un premier temps, pas favorable. Suspension de séance, puis reprise des débats et Yves Détraigne choisit alors de s’abstenir et non plus de voter contre comme quelques minutes auparavant, permettant ainsi à la discussion de continuer.

« L’UMP voulait à tout prix imposer ce taux. J’avais la possibilité de faire échouer la CMP, mais sur un texte aussi symbolique, il faut laisser les 900 parlementaires s’exprimer et pas un seul trancher. J’ai obtenu plus que j’espérais sur les compétences, je me suis donc permis de ne pas voter contre ce nouveau seuil », explique-t-il.

Le reste des modifications en CMP étaient attendues : passage du seuil de participation des maîtres d’ouvrage de 30 à 20%, report de l’entrée en vigueur des nouvelles règles de cofinancements au 1er janvier 2015 ou durcissement des conditions pour constituer une commune nouvelle. Le centriste a aussi obtenu une clause de revoyure concernant les cofinancements et un durcissement des sanctions des partis en cas de non respect de la parité.

Abstention plus suffisante

La question centrale est désormais de savoir si le texte, qui ressemble beaucoup à la version votée à l’Assemblée, passera le Sénat, qui ne partage pas la vision des députés et du gouvernement reflétée désormais le projet de loi. Et le soutien du groupe centriste sera fondamental, l’UMP n’ayant pas la majorité à la Chambre haute. La position d’abstention choisie par Yves Détraigne ne serait en effet cette fois-ci pas suffisante pour adopter le texte.

« Ce vote ne présume en rien, bien au contraire du vote du Sénat », a déjà prévenu un autre sénateur centriste, Hervé Maurey. « Le Gouvernement doit mieux prendre en compte les positions de notre assemblée », ajoute-t-il. La tendance dans ce groupe du Sénat était, la semaine passée, au rejet tant qu’ils n’auront pas satisfaction à la fois sur les compétences et le mode de scrutin. L’examen des conclusions de la CMP dans les des deux chambres sont fixés au 9 novembre au Sénat et le 16 à l’Assemblée.

Si le texte n’est pas voté au palais du Luxembourg, le gouvernement pourra toujours demander au Palais-Bourbon de statuer en dernier ressort. L’histoire ne s’arrêtera dans tous les cas pas là, car il ne faut pas sous estimer les risques d’inconstitutionnalité que ne manquera pas de soulever l’opposition après l’adoption définitive du texte…

Raphaël Richard

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Veillée d’armes dans la majorité

Cantonné à l’arrière-plan par la réforme des retraites, le projet de loi de réorganisation territoriale refait un tour de piste. Les responsables de la majorité en ont discuté lors d’un petit-déjeuner à l’Elysée le 28 octobre. Du côté du gouvernement, l’optimisme est de mise : de la réunion de la commission mixte paritaire (CMP) du 3 novembre, sortira un texte, y assure-t-on. Et ceci dans une version proche du projet tel que voté par l’Assemblée en seconde lecture, le 28 septembre.

Concessions à l’AMF

Devant le comité directeur de l’Association des maires de France (AMF), le 28 octobre, le secrétaire d’Etat aux Collectivités Alain Marleix s’est cependant dit favorable à ce que « la création d’une commune nouvelle ne puisse résulter que de l’accord unanime des communes ». Il a également jugé « le dispositif » d’interdiction du cumul des cofinancements département-région au profit du bloc commune-intercommunalité « particulièrement sévère » pour la période 2012-2014. En clair : « Le gouvernement préférerait que la réglementation du cumul des subventions débute seulement en 2015 avec la création du schéma d’organisation des services par le conseiller territorial. »

Ces concessions, en direction du patron de l’AMF, Jacques Pélissard (UMP), suffiront-elles à rendre ce texte consensuel dans la majorité ? Pas sûr, car dans les couloirs du Parlement, des voix discordantes se font encore entendre. Et pas n’importe lesquelles.

Le cas Accoyer

Bernard Accoyer, président (UMP) de l’Assemblée nationale fait toujours sien son jugement de septembre sur le projet de loi : « inapplicable ». Il souhaite que les membres de la CMP relèvent le seuil démographique du pôle métropolitain. Son objectif, sur fond de conflit avec son voisin Martial Saddier, député-maire (UMP) de Bonneville : empêcher que sa commune d’Annecy-le-Vieux et sa communauté d’agglomération d’Annecy fassent partie d’un pôle métropolitain transfrontalier.

Au Sénat, le président (UMP) Gérard Larcher adopte toujours une prudence de sioux. « Ne surtout pas insulter la chambre des collectivités » : tel est, en substance, son credo. Le gouvernement se montre beaucoup moins prévenant. Ses experts électoraux ont fait leurs calculs : « Dans le pire des scénarios, le Sénat n’est pas menacé en 2011. » Dans ces conditions, rien ne sert de trop ménager la haute assemblée. Rien ne sert non plus de trop écouter un Gérard Larcher jugé surtout soucieux d’éviter de se laisser déborder par son éternel rival au « plateau », Jean-Pierre Raffarin (UMP). Le pari peut paraître risqué, mais c’est celui qui devrait être fait le 3 novembre.

Jean-Baptiste Forray

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« Le référendum pouvait conduire à une opposition des citoyens et des élus »

Président de l’Association des maires de France (AMF) Jacques Pélissard (UMP, Jura) s’est fait entendre à de nombreuses reprises dans le débat à l’Assemblée pour faire valoir la vision des élus des communes. S’il a obtenu des avancées en son sens sur les communes nouvelles, les dispositions sur les métropoles ne lui conviennent pas.

Sur les communes nouvelles, vous avez réussi à « battre » le rapporteur et le gouvernement ?

La commune nouvelle est un outil intéressant qui fait disparaître des communes dans une nouvelle structure. Le moins que l’on puisse faire, c’est de leur demander leur consentement avant de disparaître. Le texte prévoyait un vote à la majorité qualifiée puis un référendum pour créer une commune nouvelle. Ce dispositif risquait d’empêcher l’identification de certaines petites communes dans le vote, ainsi marginalisée et broyée. J’ai donc obtenu que l’unanimité des communes s’engage en faveur de la nouvelle structure.

Le référendum a été supprimé car il pouvait conduire à une opposition des citoyens et des élus, créant un climat pervers. Un risque qu’il est préférable de ne pas courir. Les conseils municipaux sont investis de la confiance des citoyens et peuvent avoir un débat approfondi sur la création d’une commune nouvelle. Le référendum demande de se prononcer sur une question simple, c’est un peu court.

Sur les métropoles en revanche, c’est la vision du rapporteur et du gouvernement qui l’a emporté ?

Je n’étais pas là le vendredi 28 mai, c’est donc Philippe Vigier [NC, Eure-et-Loir, rapporteur pour avis de la commission des finances, NDLR] qui a défendu la position de l’AMF sur le foncier bâti et la dotation globale de fonctionnement. Le transfert automatique de ces recettes vers les métropoles n’est pas acceptable. Cela provoquerait une frustration des communes et des prélèvements trop importants sur leur masse budgétaire. De plus, les bases et les taux ne sont pas similaires dans toutes les communes d’une métropole, aller vers une uniformisation serait une erreur, car il faut tenir compte de la diversité des communes. Nous continuerons d’essayer d’obtenir satisfaction au Sénat.

Sur l’intercommunalité, les dispositions votées vous conviennent-elles ?

Il y a un problème sur la rationalisation des périmètres et la répartition des sièges dans les conseils communautaires. Selon le texte, la première doit être réalisée avant le 1er juillet 2013 et la seconde avant le 30 juin 2013. Or, il n’est pas possible de revoir la répartition avant de fixer les périmètres. Le gouvernement en a convenu et le texte va être réécrit dans la navette. Il faudrait par exemple une fixation des périmètres au 1er mars 2013 et décider de la répartition des sièges au 30 juin. Il faut un laps de temps entre les deux pour laisser les communes délibérer.

Propos recueillis par Raphaël Richard

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Finalement plus proche du Sénat sur les communes nouvelles

Les discussions ont repris le 31 mai au soir sur la réforme des collectivités après l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010 qui a occupé les députés l’après-midi. La reprise a été différée par deux suspensions de séance successives… permettant aux députés UMP, alors minoritaires, de rejoindre l’hémicycle, a fait remarquer Bernard Derosier (SRC, Nord) dans un rappel au règlement.

Il a tout d’abord été question du seuil de création des communautés urbaines, fixé au Sénat à 450 000 habitants, et sur lequel le rapporteur, Dominique Perben (UMP, Rhône), et le gouvernement ont refusé les modifications proposées.

Sur les pôles métropolitains le seul amendement voté est venu du gouvernement afin de permettre que, par dérogation, les pôles « limitrophes d’un État étranger » puissent regrouper, « sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants et comprenant au moins un établissement public de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants ». Ceux non limitrophes devant comprendre au moins un EPCI de plus de 150 000 habitants. Un changement taillé sur mesure pour Metz-Nancy avec le Luxembourg ou la Savoie, la Haute-Savoie et l’Ain avec Genève.

Retour sur l’incitation

Contre l’avis du gouvernement et du rapporteur, le président de l’Association des maires de France Jacques Pélissard a réussi à convaincre ses collègues de revenir sur une modification de la commission des lois sur les communes nouvelles. La création de ces dernières nécessitera en conséquence un accord unanime des communes concernées afin de « limiter le pouvoir d’initiative aux communes et aux communautés « volontaires » ainsi qu’au préfet ». De plus, un des amendements votés a conduit à la suppression du référendum conditionnant la création de ces structures.

La commission avait rétabli l’incitation financière, supprimée par le Sénat, à hauteur de 5% de la dotation forfaitaire des communes concernées. Un changement qui n’a pas résisté aux demandes combinées de Jacques Pélissard, de la commission des finances et du groupe GDR. Un rapprochement de la version du Sénat qui devrait compromettre sérieusement le succès des communes nouvelles et qui a provoqué, pour cette raison, l’agacement de Dominique Perben et du ministre de l’Aménagement du territoire Michel Mercier.

Le FCTVA conservé

Toujours pour les communes nouvelles, l’alignement du régime des remboursements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) sur le régime applicable aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, obtenu en commission par le rapporteur, a en revanche été conservé. « Ainsi, les communes nouvelles bénéficieraient des remboursements du FCTVA l’année même de réalisation de leurs dépenses d’investissement, alors que les communes connaissent un décalage de deux années », écrit-il dans son rapport.

La suite des débats est programmée pour le 1er juin en fin de journée et permettra d’aborder les fusions de régions et de départements, puis les articles relatifs à l’intercommunalité.

Raphaël Richard

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« Il ne faut pas abandonner les triangulaires »

Président de la commission « communes et territoires ruraux » et vice-président de l’Association des maires de France (AMF), le député Michel Vergnier (SRC, Creuse) présente l’influence de son association dans l’évolution de certaines dispositions du projet de loi, même s’il a quelques divergences avec son président Jacques Pélissard sur les règles de majorité relatives à l’intercommunalité…

L’Assemblée devrait bientôt aborder l’article premier relatif au conseiller territorial. Que pensez-vous du nouveau mode de scrutin ?

Le choix initial n’était pas acceptable, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours est plus convenable. A l’AMF, nous estimons quelles que soit les sensibilités qu’il ne faut pas abandonner les triangulaires. Il y a des avancées tant mieux, mais nous resterons vigilants, un conseiller pourrait en effet être élu avec 25% des voix. Cette solution est un compromis.

Sur les métropoles, que pensez-vous des changements en matière de majorité et de seuils d’habitants nécessaires à leur constitution ?

Je n’ai pas d’avis tranché sur le sujet car nos grandes villes ne sont pas au niveau de certaines métropoles européennes. Nous devons être vus comme des concurrents sérieux et je suis donc plutôt favorable à l’augmentation du seuil proposé par la commission des finances [de 450 000 à 600 000 habitants, NDLR]. En temps que maire de Guéret, je vois surtout le grand vide laissé entre les métropoles et le milieu rural. Il faut avoir un regard particulier vers les communautés de communes et d’agglomérations pour ne pas affaiblir les uns pour renforcer les autres.

La commission des lois a assoupli les règles de majorité pour l’évolution des périmètres des intercommunalités et des communes nouvelles, y êtes-vous favorable ?

Notre association a eu un rôle primordial s’agissant des modifications du texte sur l’intercommunalité, notamment sur le contrôle du pouvoir des préfets. La souplesse introduite par la commission des lois me semble plus convenable que ce qui était prévu au Sénat. Concernant les communes nouvelles, elles se feront sur la base du volontariat. Je n’y crois pas beaucoup. Le paysage ne devrait pas vraiment changer avec cette mesure.

Propos recueillis par Raphaël Richard

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Points de vue d’élus sur la réforme

La longue liste des députés inscrits pour la discussion générale se réduit peu à peu, avec encore 91 élus qui devaient prendre la parole lors de la reprise de la discussion du projet de loi à 21h30 le 26 mai.

Les prises de parole se succèdent et les arguments ne se renouvellent pas beaucoup, le conseiller territorial concentrant beaucoup des critiques. L’occasion d’entendre les arguments de quelques présidents d’association d’élus, et des différents groupes.

Jacques Pelissard (Jura), président UMP de l’Association des maires de France, considère que le texte présente des « aspects contrastés », avec du côté des points positifs le suffrage universel pour désigner des conseillers communaux dans le cadre de la circonscription communale. En revanche, il a critiqué les systèmes de majorité prévus par la commission des lois qui risquent « de broyer de manière trop forte les communes ».

Le président de l’AMF réclame un vote unanime pour la constitution de communes nouvelles, pour éviter aux petites communes d’être contraintes d’y participer. Pour les métropoles, il juge « pas acceptable » le transfert automatique de la taxe sur le foncier bâti et souhaite l’unanimité et non la majorité qualifiée pour le transfert de la DGF. Les règles de transfert de compétences aux intercommunalités devraient selon lui aussi être relevées. Le « texte est intéressant mais il faut encore l’améliorer pour participer pleinement à l’action publique des élus locaux », a conclu Jacques Pelissard.

« Le texte permettra d’améliorer nettement l’organisation territoriale de notre pays, même s’il reste, reconnaissons-le, beaucoup de travail à accomplir », a affirmé Maurice Leroy (Loir-et-Cher) pour le Nouveau centre. Si son groupe rejette son mode de scrutin, il salue tout de même la création du conseiller territorial, « élu d’une circonscription électorale, délimité en partant des cantons actuels mais élargis, sera acteur des politiques publiques au plan départemental et régional. Cette nouvelle responsabilité apportera, de fait, un gage de cohésion de l’action publique puisque celle-ci sera exercée par les mêmes élus. »

Il s’est également exprimé sur la clarification des compétences, qui « permettra la complémentarité des missions, lesquelles seront confiées aux mêmes femmes et hommes, décidant tantôt dans le cadre régional, tantôt au niveau départemental. »

Communistes et socialistes

Beaucoup moins convaincu, Michel Vaxès (Bouches-du-Rhône), membre communiste du groupe démocrate et républicain, a déclaré que « sous couvert d’une réduction des dépenses de l’État et d’une simplification du fonctionnement de nos institutions, le gouvernement veut en réalité bouleverser en profondeur notre République, transformer les services publics locaux en services marchands, après avoir asséché les ressources financières de nos collectivités. »

Il a fustigé « la méconnaissance du rôle du conseiller général qui est et reste un interlocuteur essentiel des maires, des élus locaux et des populations ! » Le député estimant que « son nouveau territoire et sa charge de travail considérablement amplifiée l’amèneront peu à peu à abandonner sa proximité avec les habitants et les élus locaux qui les représentent. »

« Votre réforme est menée à l’envers », a expliqué Philippe Vuilque (Ardennes) pour les socialistes, prônant un vote initial sur les compétences. Il a haussé le ton en évoquant une « réforme politique pour récupérer les collectivités gérées par la gauche, (…) un texte un peu fourre-tout (qui) rajoute des échelons » de collectivités.

« Le conseiller territorial est la seule réforme qui vous intéresse », a-t-il lancé au gouvernement. Ce nouvel élu entraînera selon lui « un renforcement de la professionnalisation, de la notabilisation » des élus et instaure cumul obligatoire. Il a conclu sur cette loi « idiote et imbécile » qui sera remise en cause en 2012 si les socialistes reviennent aux affaires.

FMVM, Verts et non-inscrit

Bruno Bourg Broc (Marne), président UMP de la Fédération des maires des villes moyennes, a indiqué que, dans son association, « tous [sont] favorables à une réforme qui tende vers plus de simplification, de lisibilité, de décentralisation ». Il a toutefois reconnu que « le but initialement recherché de simplifier et d’alléger l’architecture territoriale n’est pas tout à fait atteint. Trois structures sont créées – métropoles, communes nouvelles, pôles métropolitains –, ce qui ne simplifie pas et ne donne pas un bon signal à nos concitoyens à qui de gros efforts sont demandés. »

« L’élection au suffrage universel des délégués aux conseils de communauté en 2014, en même temps que le scrutin municipal, constituera un défi de maturité pour les intercommunalités », a également indiqué Bruno Bourg Broc.

Pour les Verts du groupe GDR, François de Rugy (Loire-Atlantique) a défendu une motion de rejet préalable qui n’a pas été votée. Il a observé à cette occasion que « les réformes proposées ne règlent en rien la problématique du millefeuille. Elles l’aggravent au contraire avec les métropoles, puisque celles-ci ne se substituent pas à l’existant. »

Il a déploré que les conseillers territoriaux entraîneront un « recul de la démocratie, car nos concitoyens n’auront plus l’occasion de s’exprimer sur l’avenir de leur région », un « recul de la diversité politique et sociale », de la parité et en « matière de non-cumul des mandats, puisqu’il y aura dorénavant un cumul automatique ». Avant de suggérer de leur appliquer le mode de scrutin actuel des régions.

Profitant de faire partie des non-inscrits pour dépasser allègrement son temps de parole, alors que les groupes sont soumis à un contrôle minutieux, Dominique Souchet (Vendée) a regretté que la réforme ne conduise pas à la simplification annoncée et ne concerne pas les dérives fiscales et le problème de taille des régions. Le projet de loi « s’attaque à ce qui marche et laisse ce qui ne marche pas », a-t-il souligné. Il a ensuite ardemment défendu la clause de compétence générale dont la suppression risque d’entraîner « un double étranglement des petites collectivités ».

La journée du 27 mai devrait encore être largement consacrée à la discussion générale avec de nombreux orateurs encore inscrits au programme de travail.

Raphaël Richard

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« S’il n’y a pas de loi sur les compétences, la simplification annoncée n’aura pas lieu »

Lors de la discussion générale à l’Assemblée le 25 mai, le rapporteur du projet de loi, Dominique Perben (Rhône), a expliqué que le seuil de création des métropoles ne pouvait être modifié car la commission des finances lui opposait l’article 40 de la Constitution (empêchant la création de charge nouvelle pour les finances publiques). Puis le rapporteur pour avis de cette commission, Philippe Vigier (Nouveau centre, Eure-et-Loir), a proposé un changement de ces seuils… il éclaircit avec nous la situation et nous présente son avis sur d’autres points du texte.

Le rapporteur s’est abstenu de modifier les seuils des métropoles, invoquant un avis de votre commission, alors que vous-même proposez un changement… pouvez-vous nous expliquer le problème ?

Le fait d’invoquer l’article 40 est une erreur du rapporteur, et il le sait. Le relèvement du seuil conduirait en effet à minorer la charge sur les finances publiques. La dotation globale de fonctionnement (DGF) s’élève à 45 euros par habitant pour les communautés urbaines et à 60 pour les métropoles. Comme la DGF vient d’une enveloppe normée, plus il y a de métropoles, plus les autres collectivités y perdent. Si le seuil reste à 450 000, au même niveau que les communautés urbaines dans la rédaction du texte du Sénat, il pourrait y avoir une dizaine de métropoles et deux statuts pour le même seuil. Je propose donc de le fixer pour les métropoles à 600 000 et qu’il reste à 500 000 pour les communautés urbaines. Six villes seraient concernées, cela constituerait une véritable architecture cohérente.

Vous êtes aussi en désaccord avec la commission des lois sur le rétablissement des incitations financières pour la création de communes nouvelles ?

Deux incitations financières sont prévues. Sur la récupération anticipée de la TVA, je suis en accord avec la commission des lois. En revanche, je suis contre une dotation exceptionnelle supplémentaire car, comme pour les métropoles, cela amputerait d’autant les sommes versées aux autres communes. Cela créé un effet d’aubaine qui ne me semble pas opportun. Cette dotation supplémentaire ne fera pas la différence. Soit les communes ont un projet et l’incitation n’est pas nécessaire, soit elles n’en ont pas.

Sur l’article 35 relatif aux compétences, vous ne partagez pas non plus la vision du rapporteur ?

Sur cet article, le Sénat a adopté un article qui n’était pas normatif. La commission des finances s’est prononcée sur cette version. La commission des lois l’a rendu normatif et nous n’avons pas pu donner notre avis sur cette modification, ce qui n’est pas normal. Je crains que si ces amendements conduisent à une suppression de la loi prévue sur les compétences des collectivités, la simplification annoncée n’aura pas lieu. De plus, je suis opposé à l’interdiction des financements croisés pour les communes de plus de 3 500 habitants, voté par cette commission.

Propos recueillis par Raphaël Richard

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