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La réforme face au risque d’inconstitutionnalité

A écouter les constitutionnalistes, le projet sur la réforme des collectivités présente principalement deux risques de non conformité avec la loi fondamentale : le conseiller territorial et la suppression de la clause de compétence pour les régions et les départements.

S’agissant de l’élu qui remplacerait, en 2014, les conseillers généraux et régionaux, tant son statut que son élection présentent des risques d’inconstitutionnalité. « Tout scrutin uninominal à un tour est contraire à la Constitution », faisait valoir Guy Carcassonne, professeur de droit public à l’université de Nanterre, dans une tribune au journal Libération le 11 novembre 2009.
Une affirmation fondée sur le principe fondamental des lois de la République suivant : « tout mode de scrutin majoritaire uninominal comporte nécessairement deux tours ». Ainsi présenté, ce point de vue semble irréfutable. Seul problème : c’est Guy Carcassonne qui dégage ce principe et non le Conseil constitutionnel. Ce dernier a, lui-même, créé ces principes fondamentaux des lois de la République au fil des contentieux, rendant l’avis du professeur de Nanterre aussi péremptoire que les décisions des sages de la Rue Montpensier sont incertaines.

Egalité devant le suffrage

Professeur de droit public à Paris I – La Sorbonne, Michel Verpeaux, qui a participé au comité « Balladur », est moins radical : « Le projet de loi ne reprend pas le mode de scrutin suggéré par le comité [scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire dans le cadre de circonscription infra-départementales] pour lequel je n’étais déjà pas très chaud. La solution du gouvernement présente plus encore de problèmes, pas au niveau juridique, mais politique, avec un risque de voir les petits partis laminés. »

Cette élection pourrait aussi poser une difficulté d’égalité devant le suffrage, avance Luc Saïdj, doyen de la faculté de droit Jean Moulin à Lyon. En effet, avec le système mixte, « tous les membres de la même assemblée ne seraient pas élus de la même façon », précise-t-il.

Tutelle de collectivité

Mais c’est surtout le statut de ce conseiller qui risque d’être censuré, selon ce constitutionnaliste. « Le fait que ce soit la même assemblée pour le département et la région pourrait porter atteinte à la nécessité d’avoir, pour chaque assemblée, une représentativité propre », estime Luc Saïdj.

Pour Jean Gourdou, professeur de droit public à l’université de Pau, « la tutelle d’une collectivité sur une autre est organisée par la création du conseiller territorial », ce dernier ne pourra donc « pas forcément [voir le jour] à cadre constitutionnel constant ».
L’existence de cet élu, combinée avec la nouvelle répartition des compétences pourrait heurter la règle d’interdiction de tutelle. « Le Conseil pourrait à ce sujet émettre une réserve d’interprétation afin de guider la rédaction de la future loi sur les compétences », analyse Jean Gourdou.

Clause générale de compétence

« S’il est souhaitable et possible de rechercher une spécialisation des compétences par niveau de collectivités, selon une technique souple de « blocs de compétences », cette volonté se heurte à des obstacles d’ordre pratique, historique, politique et juridique », indiquait Michel Verpeaux dans ses observations personnelles en annexe du rapport du comité « Balladur ».

« La clause générale est ce qui permet de distinguer, sur le terrain juridique, les établissement publics des collectivités territoriales […] ; il est possible de rattacher l’attribution de la compétence générale à la reconnaissance constitutionnelle du principe de libre administration. Remettre l’une en cause serait porter atteinte à l’autre », ajoute-t-il dans ce document.

« La Constitution pose le principe de libre administration dans le cadre fixé par la loi. La clause générale de compétence a-t-elle valeur constitutionnelle ou législative ? La question se pose », avance Luc Saïdj. Le gouvernement a toutefois prévu une exception à la suppression de cette clause, afin de laisser ouverte la porte à quelques financements des régions et départements. « Cette petite exception pourrait éviter la censure », glisse le professeur de Lyon.
Jean Gourdou considère quant à lui qu’il n’y a pas de risque d’inconstitutionnalité en la matière. « Il s’agit plutôt d’une clarification des compétences et d’une spécialisation… des principes qui vont dans le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel », observe-t-il.

Nouveaux membres

Luc Saïdj confie aussi que « le gouvernement ne semble pas très inquiet sur les risques d’inconstitutionnalité. Peut-être a-t-il consulté officieusement les membres du Conseil afin d’éviter la censure… » Tout en sachant que trois de ses membres, nommés par les présidents de la République et des deux chambres, seront renouvelés avant une éventuelle saisine.

Les différents constitutionnalistes se gardent bien, toutefois, de donner des avis définitifs tant les décisions du juge constitutionnel sont difficiles à anticiper. L’évolution du texte en cours d’examen au Parlement pourrait aussi éviter certaines critiques des sages…

Raphaël Richard

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