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C’est la MAP qu’elle préfère

Pour Marylise Lebranchu, l’acte III de la décentralisation marque, avant tout, l’acte I de la modernisation de l’action publique (MAP). Et le retour-éclair de la RGPP ?

« Courage », « Tiens bon », « Ca va être dur » : tels sont les messages à double-tranchant que la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique a reçus pour ses vœux. « C’est difficile pour les fonctionnaires (…). Je les décourage parfois, même souvent, parce que je leur confirme que nous allons parler à budget constant et en l’absence de créations nouvelles d’emplois, en dehors des secteurs prioritaires » a-t-elle admis, le 29 janvier 2013, lors de ses propres vœux à la presse. Et la ministre, qui avait annoncé le 4 juillet 2012 « un grand moment de rigueur », d’évoquer la nécessaire « évaluation des politiques publiques ». Une petite musique qui rappelle le refrain entendu durant toute la mandature précédente.

Mais, depuis, s’est réjouie Marylise Lebranchu, une grande rupture est intervenue : la modernisation de l’action publique. « La MAP, ce n’est pas la RGPP, a-t-elle martelé. C’est beaucoup plus courageux et beaucoup plus ambitieux. » « C’est pire », traduisent certains syndicats, songeant au non-remplacement de deux fonctionnaires sur trois dans des administrations des finances publiques ou relevant du ministère de l’Ecologie.

Efficace et pas chère

« C’est global », leur rétorque en substance Marylise Lebranchu. Bercy ne sera plus seul aux manettes. La MAP, pilotée depuis Matignon, embrassera tout le secteur public. Elle constituera, explique Marylise Lebranchu, le chaînon manquant entre les trois branches de son ministère : la réforme de l’Etat, la décentralisation et la fonction publique. Le projet de loi de refonte de l’organisation territoriale, présenté courant mars en conseil des ministres, sera le premier étage de la fusée. « La MAP, c’est mon cap », a scandé la représentante du gouvernement, le 29 janvier. Efficace et pas chère, c’est la MAP qu’elle préfère !

Le sigle sonne beaucoup plus doux que RGPP. L’intitulé, « moins techno » que « révision générale des politiques publiques », ne dépareillerait pas dans des dénominations ministérielles. Les mauvaises langues préfèrent parler de « RGPP de gauche ». Tout le défi, en 2013, de Marylise Lebranchu sera de tordre le cou à cette appellation d’origine incontrôlée.

Jean-Baptiste Forray

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Hibernatus exige un référendum

A Grenoble, l’ancien maire Alain Carignon (UMP) exhorte son successeur à renouer « avec la vraie démocratie ». Il réclame une consultation populaire sur le réaménagement du quartier de L’Esplanade.

Alain Carignon bouge encore. L’ancien maire de Grenoble (1983-1995)  appelle à un référendum sur le quartier de l’Esplanade « où la commune voudrait entasser 1200 logements dans une espace extrêmement confiné ».

« C’est la municipalité que je dirigeais qui a décidé et organisé le premier référendum décisionnel dans une ville de plus de 100 000 habitants s’agissant d’implanter ou non le tramway. Compte tenu de mon expérience et de ma légitimité en la matière, puisque cette procédure exemplaire a permis ensuite les développements que l’on sait, j’estime nécessaire que Grenoble renoue avec la vraie démocratie » ose-t-il, dans un communiqué publié le 11 décembre 2012. Le premier magistrat (PS), Michel Destot se garde bien de relever le gant.

Procédure rarissime

Le référendum local n’est plus guère de saison. A Grenoble, comme ailleurs. C’est pourtant dans la patrie de la deuxième gauche et de l’autogestion, que sont nés en 1965 les Groupes d’action municipale (GAM). Le jeune maire de l’époque, Hubert Dubedout, ne jurait que par la participation citoyenne. Son tombeur de 1983, un certain Alain Carignon (RPR)  avait lui-même son groupe d’études et de réalisations municipale, le GERM.

A l’image du nom de son fer de lance, l’Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale (ADELS), la mouvance a pris un coup de vieux. La note de synthèse sur l’avant-projet de loi de décentralisation (dévoilée le 7  janvier par le Courrier des Maires), compte bien un petit chapitre dédié. « Les seuils d’application du droit de pétition seront abaissées dans les communes, les départements et les régions. Les conseils de développement seront maintenus pour les pays ou créés par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) donnera un avis sur les politiques régionales ou départementales. » Et puis, c’est tout. Nulle trace  du mot « référendum ». Décidément, Alain Carignon a perdu la main.

Jean-Baptiste Forray

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Hollande en opération « séduction »

« Je suis des vôtres » a, en substance, clamé le chef de l’Etat ce 20 novembre, lors de sa première allocution devant les maires. Une séance de « calinothérapie » qui s’est vite heurté au mur de la rigueur.

Le Président de la République n’a pas manqué de le rappeler devant le congrès de l’AMF : il a exercé, par le passé, « le mandat de maire d’une grande ville, Tulle, relativement à la taille d’un département, la Corrèze ». De ce sacerdoce, il a connu « toutes les vicissitudes : les douleurs lorsqu’une entreprise ferme et les détresses devant les hommes et des femmes qui n’en peuvent plus… »

Avant lui, François Mitterrand, Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy, tous anciens maires, s’étaient livrés à l’exercice. François Hollande s’est inscrit dans cette tradition, « celle de la présence du Président de la République » au congrès. Est-ce à dire qu’il reviendra les quatre prochaines années de son quinquennat ? Le premier élu de France n’a pas été très explicite.

La commune, avant tout

Dans le droit fil des interventions de son prédécesseur, l’ancien député de la Corrèze a, avant tout, rappelé son attachement aux 36 000 communes. Non, « les intercommunalités ne doivent pas être une nouvelle collectivité territoriale. » « La collectivité territoriale, c’est la commune et les intercommunalités, ce sont des établissements publics » a-t-il redit pour les malentendants.

Et le « père de la Nation » de se ranger du côté des maires confrontés « aux formes nouvelles de tutelle », aux « 400 000 normes » et à l’idée de dotations de l’Etat accordées « à proportion de la baisse des dépenses locales ». Hors de question, a-t-il juré, d’instaurer une règle de non remplacement d’un départ sur deux des fonctionnaires territoriaux. « Ce serait aveugle et mécanique. »

Une question de ton

« Mais », car il y a eu un gros « mais » dans le propos présidentiel, il conviendra aussi de « diminuer la dépense publique ». «Elle représente 57 % de la richesse nationale. C’était 52 % il y a cinq ans. Est-ce qu’on vit mieux aujourd’hui ? » s’est interrogé l’ancien numéro 1 du PS. Il faudra donc trouver « dix milliards, douze milliards » de gisements d’économies chaque année. « 1 % de la dépense publique » a rappelé François Hollande. Une paille !

Le vainqueur de mai ne l’a pas dit tout à fait clairement, pourtant les municipalités seront mises à contribution. Le vocabulaire, tout au long de son discours, était choisi. Le mot « confiance » a été prononcé six fois. A l’évidence, le ton élyséen a changé. Pour le fond, cela reste encore à démontrer.

Jean-Baptiste Forray

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La démocratie territoriale à la trappe

A la veille du congrès de l’AMF, le Sénat bichonne les maires avec deux propositions de loi sur le statut de l’élu et contre la prolifération des normes. « La démocratie territoriale », pourtant choisie comme intitulé de ses états généraux, est réduite à la portion congrue. Seul un vigoureux petit essai signé Bastien François et Agnès Michel maintient la flamme.

Denis Muzet avait vendu la mèche lors du dernier congrès de l’Assemblée des départements de France le 20 septembre à Metz. « Les Français jugent négativement le mot « décentralisation ».  Ils l’assimilent à « délocalisation » avait indiqué le directeur de l’Institut Médiascopie.

En phase avec les analyses de ce type, le Sénat avait intitulé son rendez-vous des 4 et 5 octobre « états généraux de la démocratie territoriale ». De là à lui donner un contenu politique, il ne fallait pas exagérer… A la veille du congrès des maires des 20,21 et 22 novembre, la Haute Assemblée a bien présenté ce 14 novembre deux propositions de loi. Mais la première porte sur le statut de l’élu, la seconde sur les normes.

Hyper-présidentialisme

« La décentralisation est faite par des élus locaux et pour des élus locaux » : l’aveu en 2003 de Patrick Devedjian, alors ministre des Libertés locales, n’a rien perdu de sa force. Le titre en forme de slogan de l’essai de la politologue Marion Paoletti « Décentraliser d’accord, démocratiser d’abord » n’a pas franchi le mur du Parlement en 2007.

Seuls, le constitutionnaliste Bastien François et la consultante financière Agnès Michel reprennent le flambeau dans  un petit livre publié ce mois-ci, « La démocratie près de chez vous ». Les deux militants d’EELV dressent un réquisitoire implacable contre la distribution du pouvoir local : « La plupart des décisions sont concoctées dans de secrets conciliabules entre les hyper-présidents, leurs cabinets personnels omnipotents et des cadres supérieurs de la fonction publique territoriale sachant user de toutes les ficelles pour défendre leur patron. »

Confusion des pouvoirs

Dans leur ligne de mire : le code général des collectivités territoriales. « Un texte obèse de plusieurs milliers d’articles à côté duquel la Constitution ressemble aux aventures de Oui-oui » cingle le duo.

Les institutions locales reproduisent en pire les travers de la Vème République : telle est la thèse développée par Agnès Michel et Bastien François, ancien compagnon de route d’Arnaud Montebourg. « Les patrons des collectivités, qui ne peuvent être démis durant la durée de leur mandat, préparent, font voter et exécutent les délibérations » fulminent-ils. Et nos deux pamphlétaires de plaider, in fine, pour une « VIème République des territoires ». Au menu : une motion de censure constructive (Le vote de défiance ne serait possible que si ses promoteurs proposent dans le même temps un autre exécutif), le mandat local unique, l’interdiction d’exercer plus de deux mandats exécutifs consécutifs à la tête d’une collectivité…

Il est permis de juger un brin « hors-sol » ce recyclage des propositions de l’Institut de la décentralisation et de la Fédération des élus verts et écologistes. Les auteurs ne calquent-ils pas artificiellement des « process » nationaux sur des instances locales ?

Pensée unique locale

Il peut être aussi légitime de conclure que  « La démocratie près de chez vous » pose de bonnes questions mais apporte avec son « fédéralisme différencié » une mauvaise réponse. Il n’empêche, ces pages possèdent un mérite incomparable : elles rompent avec le  prêt-à-penser local. François Hollande saura-t-il entendre le cri de Bastien François et Agnès Michel dans son allocution devant le congrès des maires, le 20 novembre ? Rien n’est moins sûr. N’est-ce pourtant pas son maître, François Mitterrand, qui, au moment de donner sa définition de la décentralisation, répondait immanquablement, « Rendre le pouvoir au citoyen » ?

Jean-Baptiste Forray

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Elysée-collectivités : la rupture

Si Nicolas Sarkozy a, durant son quinquennat, accompli une rupture, c’est bien celle entre l’Etat et les collectivités. Le divorce se traduit, ce 25 septembre, par la défaite de la majorité aux sénatoriales. Le triomphe de l’opposition dans le Morbihan en dit long sur l’ampleur de la fracture. Sur ces terres démocrates-chrétiennes, les grands électeurs ont ravivé la jacquerie des années 1960 contre les « technocrates » gaullistes et leurs plans de fusions de communes.

Remake de la période gaullienne

Devant les assemblées de maires, le chef de l’Etat a eu beau, tous ces derniers mois, multiplier les plaidoyers pro-réforme territoriale, rien n’y a fait… Les « sans étiquette » n’y ont vu qu’une entreprise larvée de recentralisation. Les préfets, chargés de redessiner la carte intercommunale, ont servi de boucs émissaires. « On ne voyait pas l’urgence de ces modifications » a lâché le leader du groupe UMP, Jean-Claude Gaudin au soir de la défaite. « Nous sommes opposés aux regroupements forcés, avait claironné Jean-Pierre Bel, président du groupe (PS) à la Haute assemblée dans La Gazette du 19 septembre. Ce risque est très présent. Le gouvernement agit dans une précipitation et une improvisation que rien ne justifie. Il laisse la porte ouverte à un pouvoir discrétionnaire des préfets. » Un réquisitoire dans le droit fil des philippiques sénatoriales des années 1959-1968. La chambre haute était alors présidée par Gaston Monnerville. Ce radical du Lot, plutôt étiqueté à gauche, s’était dressé contre la « forfaiture » gaullienne infligée aux corps intermédiaires : l’élection au suffrage universel direct du Président de la République. Contrairement à un poncif répandu ces derniers jours, le Sénat n’a donc, sous la Vème République, pas toujours été clairement arrimé à droite. Il s’est, en revanche, toujours montré plus attaché à un équilibre subtil des pouvoirs que porté sur l’appel au peuple cher aux bonapartistes.

Revanche des élus locaux

Les postulants socialistes à une charge sénatoriale se sont inscrits dans ce sillon. Ils ont  discerné dans le conseiller territorial une manière, pour le pouvoir sarkozyste, de jeter les élus locaux (« trop nombreux », « trop chers ») en pâture à l’opinion. L’implantation des vainqueurs du 25 septembre coïncide souvent avec  la France modérée de l’ouest et du sud-ouest, à l’abri des tempêtes de la désindustrialisation. La victoire sénatoriale trouve ses racines dans les triomphes municipaux, régionaux et cantonaux de 2008-2010. Elle coule de source dans un PS désormais composé majoritairement d’édiles. Face aux coups de boutoirs élyséen, la « vieille maison » est redevenue le bouclier des communes et des cantons.  Dans ces conditions, les imprécations intercommunalistes de la Fondation Terra Nova ont été mises au rencard. L’interdiction du cumul des mandats a subi le même sort. Le Palais du Luxembourg valait bien une messe.

Jean-Baptiste Forray

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Conseiller territorial : l’homme qui valait un milliard ?

Mai 2011 : alors que l’Assemblée nationale s’apprête à discuter le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux dans chaque département, le président de l’Association des régions de France (ARF), Alain Rousset, affirme que la réforme aura un coût sans commune mesure avec les 45 millions d’euros d’économies annoncés par le gouvernement dans l’étude d’impact du projet de loi et réalisés grâce à la diminution de l’enveloppe globale des indemnités. Selon le président de l’exécutif aquitain, le conseiller territorial coûtera pas moins de un milliard d’euros. Très médiatique, ce chiffre reste sujet à caution, même si la dépense supplémentaire est certaine. Une chose est sûre, personne n’a sérieusement chiffré les conséquences financières de cette réforme.

VRAI

Selon l’ARF, la nécessaire construction de nouveaux hémicycles régionaux pour accueillir les conseillers territoriaux constitue la dépense la plus lourde, près de la moitié du milliard avancé. Car si le nombre total d’élus va diminuer de 38 % -3 493 conseillers territoriaux remplaceront les 5 657 conseillers généraux et régionaux -, ceux-ci seront concentrés dans seulement 22 hémicycles régionaux, dont beaucoup seront dans l’incapacité d’accueillir ces nouveaux effectifs. Celui de Midi-Pyrénées abritera 251 élus au lieu de 91, celui d’Ile-de-France 308 au lieu de 209. En tout, une quinzaine de régions devront construire un nouvel hémicycle.

Autre dépense avancée par l’ARF : la constitution de « back-offices » : « Avec 60 ou 80 élus en plus, il faudra des bureaux supplémentaires, notamment pour les groupes politiques, comme la règle l’impose. » Car c’est parfois l’hôtel de région dans son ensemble qui sera trop étroit pour les élus et leurs collaborateurs.
Enfin, difficile de contredire l’ARF sur la probable explosion des frais de déplacements. « En Bretagne, le conseiller territorial de Morlaix ou Châteaulin va mettre deux heures trente pour aller à Rennes », confirme l’Assemblée des départements (ADF). Or se profile une multiplication des allers-retours entre chefs-lieux du département et de la région pour les séances de délibération ou pour représenter la région dans les différentes instances où elle siège.

Economies surestimées – A l’inverse, le chiffrage des gains affiché par le ministère sur les indemnités s’avère fragile, tombé de 75 millions d’euros à 45. D’autant que, « avec un élu qui devra réaliser le travail de deux anciennement, il faudra nécessairement augmenter les indemnités à terme », affirme-t-on à l’ADF. Le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux prévoit une indemnité égale à celle des conseillers régionaux (31 555 euros par an en moyenne), majorée de 20 %, soit 37 866 euros (à comparer aux 29 909 euros annuels des conseillers généraux actuellement). Et les responsabilités des élus seront telles qu’ils devront s’entourer d’assistants, « ce qui n’est le cas d’aucun conseiller général aujourd’hui, hormis certains vice-présidents », prévient l’ADF.

FAUX

Le chiffre de un milliard d’euros n’est pas, point par point, détaillé par l’ARF. En outre, il n’a cessé d’augmenter dans le discours de l’association (600 millions annoncés en octobre 2010…). On imagine aisément un calcul réalisé à partir des hypothèses hautes (30 millions de coût de construction d’un hémicycle, un parc automobile conséquent, un ratio de collaborateurs important, un remboursement total des frais de déplacement, etc.), le tout appliqué à l’ensemble des conseils régionaux.

Certains des hémicycles existants seront par ailleurs capables d’absorber la hausse soudaine des effectifs : c’est le cas notamment en Alsace, en Limousin et dans le Nord – Pas-de-Calais. Deux à trois autres régions n’auront qu’à adapter à la marge leur amphithéâtre, comme Rhône-Alpes, pour environ 2,3 millions. Une donnée importante, car Alain Rousset, se basant sur le montant de la construction du nouvel hémicycle de Marseille, estime la dépense à 30 millions d’euros par région. Or le coût à l’unité des hémicycles créés de toutes pièces devrait être moindre. Probablement à mi-chemin entre les 30 millions annoncés et les 4 millions avancés par le ministre des Collectivités.

Enfin, le chiffrage fait l’impasse sur les probables gains de fonctionnement au niveau des départements, notamment issus de la mutualisation de certaines dépenses.

Aurélien Hélias, article initialement paru dans La Gazette des communes du 6 juin 2011

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Un oubli qui en dit long

Pas de question, pas de réponse… : lors de son entretien télévisé, le 12 juillet, sur France 2 avec David Pujadas, Nicolas Sarkozy s’est gardé d’aborder proprio motu la réforme territoriale. Un dessein pourtant élevé naguère au rang de « grand chantier » par le président de la République, mais taillé en pièces par le Sénat, les 6 et 7 juillet.

David Pujadas a-t-il voulu éviter là un sujet qui fâche ? L’hypothèse ne manque pas de chair si l’on s’en tient à son ton fort accommodant. La vérité se situe ailleurs. Les collectivités à la télé, c’est un peu comme l’Europe : les grandes rédactions nationales ont décidé qu’elles plombaient l’audience. La chose est entendue : l’intercommunalité et l’autonomie financière des départements n’y ont pas droit de cité.  Pédagogie = ennui.  La première chaîne publique ne faillit, hélas, pas à la règle. Seule, « la grogne des maires » trouve grâce à ses yeux. Les écharpes en bandoulière en novembre au congrès de l’AMF à la Porte de Versailles, c’est à deux pas des studios et cela fait toujours son effet sur le petit écran. La répartition des compétences, en revanche… Peu importe que les collectivités interviennent du berceau au tombeau, qu’elles représentent 75 % de l’investissement public pour un peu plus de 20% de la dépense publique… ce n’est pas un sujet pour les vrais gens.

Silence médiatique

Dans le fenestron, il faut faire simple. Très simple. Nicolas Sarkozy, enfant surdoué de la télé, l’a compris depuis des lustres. Son fameux « moins d’échelons, c’est moins d’impôts », un 25 septembre 2008 en fin d’après-midi à Toulon, était calibré pour les 20h. Il avait le mérite de la clarté. Il a pris du plomb dans l’aile. De moins d’échelons, il n’est plus question. Le millefeuille, dans le projet de loi-cadre voté dans la nuit du 7 au 8 juillet, s’alourdit de trois nouvelles couches : une collectivité (la commune nouvelle), une intercommunalité (la métropole) et une instance de coopération (le pôle métropolitain).

Faute de supprimer les conseils généraux comme le lui recommandait Jacques Attali, l’ex-ministre de l’intérieur a préféré fusionner les mandats départementaux et régionaux ainsi que spécialiser les compétences de ces deux collectivités. Depuis, le nouvel élu, le conseiller territorial a été privé de mode de scrutin au  Sénat. La spécialisation a été expurgée du texte-cadre, les décisions en la matière étant repoussées à un autre projet de loi dans plus d’un an.

Absence présidentielle

En résumé : l’affaire s’est atrocement compliquée. Nicolas Sarkozy s’est, du coup, abstenu de « faire le point sur une réforme territoriale encalminée », contrairement au souhait de l’éditorialiste Bruno Dive dans les colonnes de Sud Ouest au matin du 12 juillet.

Pour l’ancien patron des Hauts-de-Seine, la meilleure défense est restée l’attaque. « Il n’y a aucune raison que l’Etat s’impose une gestion rigoureuse et que les collectivités territoriales, notamment les régions, continuent une politique d’augmentation du nombre de fonctionnaires », a-t-il répondu à David Pujadas qui… ne l’avait pas interrogé sur ce point.

« Tous les rapports, y compris ceux de la Cour des comptes ont démontré que si les effectifs des personnels des régions ont augmenté c’est parce que l’Etat leur a transféré plus de 80.000 agents au cours de ces dernières années », a répliqué le porte-parole de l’Association des régions de France, Martin Malvy (PS). L’Etat contre les collectivités, l’Elysée contre les régions, l’UMP contre le PS : le « clash » pourrait aguicher quelques caméras. Pas sûr, en revanche, que les partisans d’une décentralisation sereine et républicaine y trouvent leur compte.

Jean-Baptiste Forray

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