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Interco : le grand imbroglio

« Oui » à la remise  en cause, dans certains départements, du 31 décembre 2011 comme date-butoir d’adoption des Schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), « oui » à la réintroduction de syndicats intercommunaux promis, à l’origine, à un sérieux coup de rabot… : depuis les sénatoriales du 25 septembre, le ministre en charge des collectivités, Philippe Richert est devenu l’homme qui dit toujours « oui ». A tel point que les afficionados des communautés craignent de voir le chantier des recompositions intercommunales sacrifié sur l’autel de la reconquête des maires ruraux.

Le retour des syndicats intercommunaux

Certes l’appel à un « moratoire » national lancé dans une proposition de loi centriste et repris, ce 25 octobre, par l’Association des petites villes de France (APVF) a été accueilli par une fin de non-recevoir. Mais Philippe Richert évoque « quatre à cinq départements » où des reports ont d’ores et déjà été décidés…  Pour ce faire, nul besoin d’une nouvelle loi, jure-t-il. « Faux », ripostent les militants de l’interco.  Ce qu’une loi, celle du 16 décembre 2010, a fait, fixer la date-butoir au 31 décembre 2011, seule, une autre peut le défaire, font-ils valoir. Faute d’évolution législative, tout report suscitera, selon eux, un fort contentieux ou, pire, donnera les mains libres aux préfets.

Dans leur viseur aussi, la proposition de loi du député (UMP) et président de l’Association des maires de France (AMF), Jacques Pélissard visant à favoriser la création ex-nihilo de syndicats intercommunaux. Ces structures auraient vocation à assumer les actuelles compétences scolaires et (ou) sociales des communautés de communes axées sur les services à la population qui fusionneront avec des communautés d’agglomération vouées principalement au développement économique. Un retour aux antiques syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), une entaille à la sacro-sainte solidarité communautaire, cinglent les fâcheux. « Mais comment faire autrement ? » répliquent les pragmatiques. Jadis archi-consensuel, le chantier intercommunal provoque son lot d’oppositions. Comme un ultime symptôme d’une réforme territoriale menée de bout en bout dans l’improvisation.

Jean-Baptiste Forray

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Les DG sortent du bois

La veille du scrutin régional ne les décourage pas. Bien au contraire… Les cadres fonctionnaires des collectivités multiplient ces derniers jours  les prises de position. La plus remarquée émane des directeurs généraux des services des régions.

Dans une tribune à paraître dans La Gazette du 8 mars, onze d’entre eux disent tout le mal que leur inspire l’architecture dessinée par le gouvernement. « La métropole lyonnaise construira et entretiendra ses collèges et ses lycées et gèrera les personnels d’entretien, qui viennent juste d’être transférés aux régions et aux départements depuis 3 ans ? Est cela la simplification ? » fustigent-ils.  Construction artificielle d’un couple département-région, absence de mesures pour mettre fin au millefeuille de l’Etat, saucissonnage erratique en une multitude de projets de loi… : leurs critiques ressemblent comme deux gouttes d’eau aux réquisitoires de leurs présidents.

Boîte à idées

Les « DG », Patrick Jouin de Pays-de-la-Loire et Philippe Gazagnes de Bourgogne en tête, se paient le luxe de s’interroger « sur le choix de lancer une réforme au moment où les citoyens vont élire leurs représentants régionaux ». Les « onze » ne manquent pas de souffle. « On peut même imaginer, comme pour l’état civil aux maires, que l’Etat confie aux départements ou aux régions des compétences régaliennes » avancent-ils.

Une évidence, peu connue du public, s’impose : les cadres de la territoriale font office de boîte à idées pour bien des élus. Les directeurs généraux des communautés de France réunis en association (ADGCF) s’inscrivent dans ce sillon. Tous jugent « désormais urgent de reconnaître le bassin de vie comme cellule de base de notre organisation institutionnelle, tout comme le 19e siècle a vu émerger la notion de commune ».

Pour achever cette mue, la sémantique est leur meilleure alliée. Plutôt que d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ils suggèrent de parler de « communauté territoriale ». L’appellation, inspirée par la maison-mère, l’Assemblée des communautés de France constituée d’élus, pourrait bien faire florès. Ne risque-t-elle pas d’engendrer, dans l’esprit commun, une confusion avec collectivité territoriale ? Sans doute, mais peut-être, est-ce le but de l’opération…

Jean-Baptiste Forray

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Une réforme qui fait pschiiit ?

Mis à part le conseiller territorial et les conseils communautaires, le projet de loi de réforme de collectivités tel que voté au Sénat devrait bien peu changer l’organisation territoriale qui voit de nouvelles couches s’ajouter au millefeuille.

« On a empilé les structures, encouragé les initiatives, multiplié les transferts de compétence, mais on n’a pas vraiment pris le temps de réfléchir à l’organisation générale de l’ensemble et on a laissé se créer un écheveau de complexités qu’il est aujourd’hui très difficile de dénouer », déclarait le 20 octobre 2009, Nicolas Sarkozy à Saint-Dizier dans un discours annonciateur du projet de loi de réforme des collectivités. Un constat que le texte en cours d’examen au Parlement ne devrait pas remettre en cause.

Inspiré du rapport « Balladur », cette réforme a, au fil des mois, perdu l’ambition des membres de ce comité sans reprendre le consensus obtenu par la mission sénatoriale « Belot ».

Métrocommunauté urbainopole

L’exemple le plus frappant concerne les métropoles. Le concept de départ visait à créer un nouvel échelon de collectivité avec d’importantes compétences [transférées des départements et des communes] pour pouvoir rayonner au niveau européen. En l’état des choses, huit villes sont concernées par ce dispositif qui n’apporte pas beaucoup plus que le statut existant de communauté urbaine. Les sénateurs ont en effet détricoté le peu de nouveautés restant au dispositif en redonnant certaines compétences et la fiscalité aux communes membres. Son caractère volontaire devrait aussi limiter les initiatives.

D’autres mesures fonctionnant sur la base du volontariat devraient également avoir une portée très faible. Tout d’abord les communes nouvelles, dont les sénateurs de gauche, comme de droite, doutent de l’avenir. Bien qu’en séance une incitation à ce type de fusion ait été rétablie, le dispositif ne devrait pas remporter plus de succès que son prédécesseur, prévu dans la fameuse loi « Marcellin ». Quant aux fusions de départements et de régions, aucun élu n’a pour l’instant signalé son intérêt pour y recourir.

Plus de couches

A noter que toutes ces propositions, si elles trouvent preneur, ne feront que rajouter des échelons, des structures, des transferts de compétences, dans un paysage territorial qui devait pourtant être simplifié. En plus des pays qui devraient sortir indemnes de l’examen au Parlement [sans possibilité d’en créer de nouveaux, cependant, mais ils n’avaient pas le statut de collectivités locales], métropoles, pôles métropolitains et communes nouvelles et ses communes déléguées viendront donc côtoyer communes, syndicats de communes ou mixtes, intercommunalités diverses, départements et régions.

Des avancées sources de difficultés

Le texte est en revanche plus volontaire concernant l’intercommunalité, dont il adapte les règles actuelles. Les conseillers communautaires seront désignés au suffrage universel direct et la composition de leurs conseils a été revue. La représentation de l’ensemble des communes et d’éventuels suppléants dans ces instances, demandée par différents parlementaires, pourrait toutefois les transformer en paquebot difficilement manœuvrable.

Quant à la rationalisation de la carte de l’intercommunalité, le Sénat a amoindri le rôle des préfets pour privilégier les accords entre communes. Une modification tout a fait compréhensible, mais qui devrait rendre la tâche bien plus complexe, notamment en raison de l’ajout de multiples accords ou consultations nécessaires à la modification des périmètres existants.

Nombre des conseillers territoriaux

La seule vraie réforme de ce texte est donc le conseiller territorial. Imposé politiquement, ce nouvel élu, dont le nombre, les modalités d’élection et le coût font débat est en effet le seul changement de ce projet de loi, la suppression de la clause générale de compétence pour les régions et départements ayant été assortie d’une exception qui limite la portée de ce changement.

Etape vers la suppression des départements pour certains, nécessité pour améliorer l’articulation région-département pour d’autres, ce conseiller rassemblera des effectifs de 15 élus minimum par département selon le gouvernement… ce qui annonce un vrai casse-tête en termes de représentation dans les hémicycles régionaux qui devraient dans tous les cas voir leur taille exploser.

L’examen du texte à l’Assemblée, en avril ou mai, apportera un nouvel éclairage qui permettra d’avoir une vue plus précise sur le contenu final de cette réforme.

Raphaël Richard

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Le Sénat adopte, dans les temps, le projet de loi

Malgré un début d’examen très lent, les sénateurs ont achevé, comme prévu, l’examen du projet de loi de réforme des collectivités dans la nuit du 4 au 5 février (174 voix pour, 155 contre), après avoir adopté des modifications sur l’intercommunalité et l’article 35 relatif aux compétences.

Après les dispositions sur la mise au point du schéma départemental de coopération intercommunale, le Sénat a adopté les articles relatifs à la mise en œuvre de ce schéma. Le texte donne au préfet les moyens de cette mise en œuvre ou, si le schéma n’a pas pu être adopté, de proposer des mesures d’achèvement et de rationalisation des intercommunalités. Ces pouvoirs exceptionnels, qui ne peuvent s’exercer que du 1er janvier au 31 décembre 2013, sont destinés à créer un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à modifier un périmètre existant ou à procéder à la fusion de deux EPCI.

La commission des lois a limité les possibilités de modification à l’initiative du représentant de l’Etat et conforté le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) en précisant que les modifications qu’elle adopte à la majorité des deux tiers sont automatiquement intégrées dans la proposition préfectorale.

Un article assez similaire sur les syndicats, qui prévoit également une possibilité de dissolution de ces structures, a aussi été voté.

Pouvoir de police

L’article 31 relatif au transfert de certains pouvoirs des police des maires aux intercommunalités a été approuvé tel que l’avait rédigé la commission des lois. Cette dernière avait décidé, en matière d’assainissement, d’élimination des déchets ménagers et d’aires des gens du voyage, de conserver le principe d’un transfert automatique prévu par le texte du gouvernement, tout en permettant aux maires de s’y opposer s’ils préfèrent continuer à exercer eux-mêmes le pouvoir de police correspondant. En revanche, pour la voirie, la commission a fait le choix d’un retour au caractère purement facultatif du transfert.

Un amendement portant article additionnel a été voté afin de prévoir que les autorisations de déversements d’eaux usées non domestiques dans les réseaux de collecte devraient être délivrées par la collectivité compétente en matière d’assainissement collectif et non par la maire détenteur des pouvoirs de police.

Services communs

Les dispositions concernant la sécurisation, au regard du droit européen, des mises à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres ainsi que les modalités de la création de services communs et de la mise en commun de moyens matériels entre ces deux échelons ont été adoptées sans modification importante.

Un article additionnel (sous-amendé) a été inséré après le 34 bis afin d’instaurer, sur la base du volontariat, une dotation globale de fonctionnement dite « territoriale ». Une EPCI à fiscalité propre pourrait alors percevoir cette dotation en lieu et place des communes membres de celui-ci à la condition de l’accord unanime du conseil communautaire et de chacune d’elles.

Compétences

Enfin, l’article 35 porte sur la question des compétences et fixe un délai de 12 mois à compter de la promulgation de la loi pour qu’un nouveau texte précise la répartition entre régions et départements, ainsi que les règles d’encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales. Des principes sont fixés pour procéder à cette répartition, notamment que les régions et départements ne pourront exercer que les compétences qui leur sont attribuées par la loi. Une « capacité d’initiative » leur est toutefois reconnue dans les situations « non prévues dans le cadre de la législation existante ». De plus, en cas de compétence partagée, la loi pourra désigner une collectivité chef de file qui organise les modalités d’action et de l’évaluation de celle-ci.

Un amendement du rapporteur vient préciser que « le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales ».

Automne

Le projet de loi doit maintenant être examiné en première lecture par l’Assemblée nationale. Aucune date n’est fixée pour le moment, mais il ne pourra être inscrit à l’ordre du jour qu’après l’arrêt des travaux parlementaires, pour cause d’élections régionales, du 28 février au 21 mars.

L’adoption définitive du texte, à l’issue de la seconde lecture, est désormais attendue pour l’automne.

Raphaël Richard

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Le Sénat accélère le rythme

Pour finir dans la nuit du 4 février, les débats sur le projet de loi de réforme des collectivités se sont accélérés sur les syndicats, les pays et les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).

Les articles 21 à 24 ont pour objectif de rendre plus efficientes les procédures de fusion et de dissolution de syndicats intercommunaux ou de substitution des EPCI à fiscalité propre à ces structures. Il est notamment prévu la substitution de plein droit d’une communauté de communes à un syndicat de communes ou mixtes couvrant le même périmètre.

Les sénateurs ont accepté un amendement qui permet au préfet, après avis des conseils municipaux des communes membres, de dissoudre un syndicat n’exerçant plus d’activité depuis deux ans au moins.

Pays

L’article 25 prévoit d’abroger l’article 22 de la loi du 4 février 1995 afin de supprimer le régime juridique spécifique auquel obéissent les pays. « Les structures qui les portent continueront cependant d’exister, qu’il s’agisse d’associations, de GIP ou de syndicats mixtes. En revanche, la coordination des collectivités territoriales qu’elles organisaient n’aura plus lieu que de manière informelle ou sur la base du droit commun, le cas échéant dans un cadre contractuel », indique le rapport de Jean-Patrick Courtois (UMP, Saône-et-Loire) sur le texte.

Après que le secrétaire d’Etat aux Collectivités Alain Marleix eut tenté de rassurer quant à la pérennité des pays existants, seul un amendement a été adopté, afin de confirmer que les contrats conclus par les pays – avant la présente loi – seront exécutés jusqu’à leur échéance. De nombreux sénateurs souhaitaient pourtant maintenir une base juridique pour ces structures.

CDCI

Le Sénat a ensuite abordé les mesures relatives aux CDCI. Le texte prévoit une augmentation de la part réservée aux EPCI à fiscalité propre (passant de 20 à 40 %) et la diminution du nombre des représentants des communes (passant de 60 % à 40 %). La commission des lois a souhaité que 5 % des sièges soient attribués aux syndicats, laissant 10 % aux conseils généraux et 5 % aux conseils régionaux.

Selon le texte adopté, les cas de consultations obligatoires de la CDCI sont élargis aux projets de création d’un syndicat mixte et de modification du périmètre d’un EPCI ou de fusion d’intercommunalités, qui s’écarteraient du schéma départemental. De plus, la pratique consistant à faire dépendre l’attribution d’une aide financière de l’appartenance de la collectivité bénéficiaire à un EPCI ou un syndicat mixte deviendrait interdite.

Les discussions vont se prolonger sur « les dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité » ainsi que le « renforcement » de ces coopérations (articles 29 à 34 bis).

Raphaël Richard

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« Les services de l’Etat ne peuvent s’affranchir de l’avis des élus »

L’article 20 du projet de loi, relatif à la fusion d’EPCI à fiscalité propre, a été l’objet d’un long débat le matin du 3 février. Rémy Pointereau (UMP, Cher), auteur d’un amendement longuement négocié (et sous-amendé), revient avec nous sur cette partie du texte et les modifications effectuées.

Quel est le sens de la modification que vous avez obtenu ?

C’est un amendement très important qui vise à éviter que l’on force la main aux communes pour que les EPCI dont elles sont membres fusionnent. Le projet de loi prévoyait qu’il fallait qu’un tiers des conseils municipaux soient favorables pour que ce regroupement puisse s’opérer. Mais pour que ces fusions fonctionnent, il faut au moins l’approbation à la majorité qualifiée de municipalités qui regroupe un nombre significatif de la population. L’amendement qui a été voté prévoit donc la nécessité d’avoir l’approbation des deux tiers des conseils municipaux et de la moitié de la population ou de la moitié des premiers et les deux tiers de la seconde. Je pense que nous sommes arrivés à un consensus, même si les socialistes se sont abstenus.

Il y a eu à plusieurs reprises des discussions de ce type sur ce texte qui semble parfois un peu forcer la main pour rapprocher des communes. Qu’en pensez-vous ?

Concernant les fusions de communes, je suis contre le fait que le représentant de l’Etat puisse exercer un pouvoir de contrainte par le biais des schémas départementaux. Un avis de la commission départementale de coopération intercommunale doit être nécessaire dans ces cas. Il me paraît important qu’elle valide les propositions dans le cadre d’un travail en collaboration avec le préfet. Les services de l’Etat sont là pour apporter un point de vue technique et ne peuvent s’affranchir de l’avis des élus.

Que pensez-vous de l’article ne permettant plus la création de nouveaux pays ?

Je vais présenter un amendement pour que les pays existants puissent continuer à travailler. Il ne faut pas que ceux qui marchent bien s’arrêtent de fonctionner car d’autres ne marchent pas, car il y a eu des dérives. Sans être maître d’ouvrage, cela peut permettre d’obtenir des consensus au-delà des clivages politiques, par exemple en termes d’aménagement du territoire. En revanche, il ne faut pas forcément aller vers la création de nouveau pays car ce type de dispositif n’est pas possible partout.

Propos recueillis par Raphaël Richard

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L’intercommunalité anime les débats

Le débat a pris un tour plus technique, parfois au-delà des clivages politiques, le 3 février au soir avec l’adoption des premiers articles du projet de loi de réforme des collectivités, relatifs au « développement et à la simplification de l’intercommunalité ».

Le sujet qui a le plus animé l’hémicycle est celui de la rationalisation de la carte intercommunale. La commission des lois avait supprimé dans le texte du gouvernement le seuil de 5 000 habitants à atteindre « dans la mesure du possible » pour la création d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Un amendement de Pierre Bernard-Reymond (UMP, Hautes-Alpes) a réintroduit un seuil de 3 000 habitants avec la possibilité pour le préfet de retenir un autre niveau « pour tenir compte de la spécificité de certaines zones ».

« Un projet de schéma »

Selon le texte de la commission, le préfet de département élabore le schéma intercommunal, puis procède à la consultation des assemblées délibérantes des communes, établissements publics et syndicats concernés. Le schéma, accompagné des avis recueillis, est transmis à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Cette dernière pourrait alors imposer, à la majorité des deux tiers de ses membres, ses propres modifications au schéma dans la mesure où celles-ci obéissent aux orientations fixées par le projet de loi.

La discussion au Sénat a conduit à la substitution du terme « un projet de schéma » à la place de « le schéma » pour éviter les ambiguïtés concernant le rôle du représentant de l’Etat. Paris et les départements de la petite couronne ont par ailleurs été exclus du dispositif afin de ne pas interférer avec les choix qui seront pris dans le cadre du Grand Paris. Un choix défendu avec conviction par Philippe Dallier (ratt. UMP, Seine-Saint-Denis), cosignataire de cette modification et très impliqué dans ce dossier.

Communes isolées

L’article 17 prévoit que le schéma départemental de coopération intercommunale devrait être arrêté au 31 décembre 2011. Le rapporteur, Jean-Patrick Courtois (UMP, Saône-et-Loire), a expliqué à plusieurs reprises que les modifications de dates dans cette partie du texte ne seraient acceptées qu’en seconde lecture.

Les sénateurs ont ensuite discuté du rattachement des communes isolées à un EPCI. Le préfet pourra, selon le projet de loi, rattacher ce type de collectivité après accord de l’organe délibérant de l’établissement et la consultation de la CDCI. Un amendement permet au représentant de l’Etat de passer outre l’accord de l’EPCI, sauf si la CDCI, à la majorité des deux-tiers, s’est prononcée pour le rattachement de la commune concernée à une autre intercommunalité.

Enclave

A également été votée la disposition, créée par la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, supprimant la faculté pour une commune d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre si elle crée de ce fait une discontinuité territoriale ou une enclave.

Le 4 février au matin, le Sénat a adopté l’article 20 dont l’objectif est de simplifier la procédure de fusion des EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre. Il a donné lieu à de nombreuses prises de parole, parfois passionnées, à propos notamment de la majorité nécessaire à l’accord des conseils municipaux concernés.

Le vote d’un article additionnel, proposé par le groupe RDSE, permet la représentation systématique des petites communes dans les EPCI et la désignation de suppléants par les conseils municipaux. Cette modification a reçu des avis défavorables de la commission et du gouvernement car il pose un problème vis-à-vis du principe d »élection au suffrage universel direct, prévu par le même texte, des conseillers communautaires.

Les débats, qui doivent s’achever dans la nuit du 4 au 5 février, vont maintenant porter sur les syndicats de communes et mixtes (articles 21 à 24).

Raphaël Richard

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