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Paris Métropole : l’intelligence territoriale en panne

Pris en étau entre la région Ile-de-France et l’UMP, Paris Métropole n’est pas parvenue à porter son idée d’autorité métropolitaine du logement. Son échec est aussi celui du gouvernement qui, sur ce dossier, s’en était remis à la sagesse des élus.

A l’orée de l’automne, Patrick Braouezec (ex-PCF) jouait volontiers les fiers-à-bras. « Au contraire de ce qui se passe à Marseille, nous avons su créer les conditions pour être incontournables aux yeux du gouvernement », se félicitait le président de Paris Métropole. A rebours des édiles des Bouches-du-Rhône, incapables de s’entendre, les élus du syndicat mixte d’études allaient tenir la plume pour écrire la scène « Grand Paris » de l’acte III de la décentralisation.

Le pari de l’Elysée

François Hollande l’avait promis le jour même de son intronisation, lors de son allocution à l’hôtel de ville de Paris : « Nous nous appuierons sur une structure qui existe, et qui a commencé de faire ses preuves : Paris Métropole, qui rassemble 200 collectivités, de toutes les sensibilités politiques. »

Marylise Lebranchu, la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, mettait en musique la partition présidentielle. De congrès en colloques, elle s’en allait, répétant : « Nous avons confiance dans les élus. Nous passons un pacte avec eux. Nous transférons des compétences de la République et nous leur disons : Choisissez votre organisation territoire par territoire. » Patrick Braouezec était en « hotline » avec Marylise Lebranchu. Le scénario était écrit. Le syndicat mixte d’études adopterait son livre blanc, le 17 décembre à Nanterre. Jean-Marc Ayrault consacrerait ces propositions, à l’occasion d’une rencontre à Matignon, deux jours plus tard.

La guérilla Paris-région

Cette belle mécanique s’est brusquement grippée. Lors de la réunion du 17 décembre, Jean-Paul Huchon a dit « non » au pôle métropolitain dessiné par Paris Métropole et la ville de Paris. Le patron (PS) de la région Ile-de-France s’est opposé à une « autorité métropolitaine du logement » dotée, selon le vœu, le 6 février 2012 du maire (PS) de Paris, Bertand Delanoë, « de la capacité à financer (par la délégation des aides à la pierre de l’Etat notamment), à mettre en œuvre des projets structurants et à initier, en cas de carence locale, des procédures en lien avec l’Etat pour se substituer aux collectivités défaillantes ».

Pour Jean-Paul Huchon, la métropole reste la région.  A ses yeux, c’est dans ce périmètre-là que doit s’affirmer une autorité du logement, et non, comme le préconise la capitale, dans l’unité urbaine parisienne de l’INSEE, principalement composée des départements de la petite couronne (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne).

Paris Métropole a eu beau rappeler qu’un pôle métropolitain n’est qu’un simple syndicat mixte, accepter que le conseil régional et les quatre conseils généraux de la grande couronne (La Seine-et-Marne, les Yvelines, l’Essonne et le Val-d’Oise) y participent, repousser toute création à 2017, rien n’y a fait. Jean-Paul Huchon a campé sur ses positions.

Un échec « collectif »

Les élus UMP ont rejoint le front du refus. Une ligne d’opposition frontale dictée par la présidente de leur groupe à la région, Valérie Pécresse. Seule, une poignée de francs-tireurs, tel le maire de Nogent-sur-Marne, Jacques JP Martin, se sont affranchis de la consigne. Cela n’a pas suffi. Plutôt que d’étaler ses divisions au grand jour, Paris Métropole a préféré de ne pas organiser de vote.

« C’est un échec collectif et personnel », a admis, fair-play, Patrick Braouezec. Son successeur à la tête de Paris Métropole, le maire (UDI) de Sceaux, Philippe Laurent, ira bien à Matignon le 19 décembre. Mais sans feuille de route à présenter à Jean-Marc Ayrault…

« Nous sommes d’accord sur le rôle central des maires, le bouclage de l’intercommunalité en petite couronne et le réseau de transport Grand Paris Express. C’est déjà beaucoup. Il faudra du temps pour construire cette métropole. Le Grand Lyon ne s’est pas bâti en un jour », dédramatise Philippe Laurent. Le maire de Sceaux, pour qui « on n’a pas vraiment besoin des départements en petite couronne », suggère une loi spécifique dédiée à la gouvernance du Grand Paris.

L’Etat en première ligne

Dans l’immédiat, le gouvernement se retrouve dans l’embarras. Marylise Lebranchu avait parié sur un accord. Tout porte à croire qu’elle ne dispose pas de plan « B ». Dans sa version du 27 novembre, l’avant-projet de loi de décentralisation ne comprenait pas le moindre article sur le Grand Paris. Seule une tête de chapitre dépassait. Son intitulé, baroque, en disait long sur le désir de synthèse du gouvernement : « Métropole Paris-Ile-de-France ».

N’en déplaise aux tenants de « l’intelligence territoriale », les élus n’auront pas le bon goût de tomber d’accord à près d’un an du scrutin municipal. Dans une région peuplée d’éléphants PS et de barons UMP, jalonnée de collectivités « XXL » et de syndicats intercommunaux surpuissants, tout consensus relève du vœu pieux. Seul, l’Etat peut trancher ce nœud de vipères. Moralité : Patrick Braouezec avait peut-être tort de se moquer de ses collègues phocéens…

Jean-Baptiste Forray

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A la lyonnaise…

Un projet de loi de décentralisation obéit à une règle simple : 900 parlementaires en débattent et à la fin, c’est toujours Gérard Collomb, le sénateur-président du Grand Lyon, qui gagne. Cette métaphore, empruntée à l’attaquant anglais Gary Lineker à propos du football et de l’équipe d’Allemagne, vaut plus que jamais.

Gérard Collomb vient de tuer le match avant le début de la partie. Le 4 décembre, le président (PS) du Grand Lyon s’est entendu avec son adversaire, le président (UDI) du conseil général Michel Mercier, pour récupérer sur le territoire de sa communauté urbaine toutes les compétences départementales… Les autres élus n’ont pas eu leur mot à dire. L’arbitre, François Hollande a, au préalable, donné son feu vert à l’opération, lors du sommet France Italie qui s’est tenu le 3 décembre dans la capitale des Gaules.

Le super-Grand Lyon (1 400 000 habitants) disposera des pleins pouvoirs sur ses terres. La communauté urbaine maîtrisera, à l’avenir, la chaîne du logement social, l’attribution du RSA et les infrastructures routières. Le terrain de jeu du conseil général sera circonscrit au Beaujolais et aux Monts du Lyonnais. Il n’interviendra plus qu’auprès de 400 000 habitants.

Du pôle métropolitain…

Ce coup de théâtre, dans l’univers languissant de la décentralisation, en rappelle un autre. A Bordeaux, le 9 octobre 2009, lors du congrès de l’Association des communautés urbaines (ACUF), alors présidée par Gérard Collomb, était apparu un objet juridique non identifié : le « pôle métropolitain ». Cet « OJNI » n’avait été repéré sur aucun écran radar. Il avait surgi, in extrémis, 12 jours seulement avant la présentation en conseil des ministres du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales.

Ce syndicat mixte, composé d’agglomérations pas forcément contigües et destiné à agir en faveur du développement économique et de la fluidité des transports, était taillé sur mesure pour la coopération entre le Grand Lyon, Saint-Etienne, Vienne et le Nord-Isère. Nul hasard à cela : il avait été imaginé par Gérard Collomb et la petite équipe de l’ACUF. Le président du Grand Lyon avait, ensuite, pris son bâton de pèlerin. Son lobbying avait payé.

Le ministre de l’Aménagement du Territoire, un certain Michel Mercier, avait pris  la route de Bordeaux. A la tribune, le maire de Lyon lui avait demandé de  bénir ses pôles. Michel Mercier s’était montré magnanime. Lors des tempêtes parlementaires de la réforme territoriale, le pôle métropolitain était passé entre les gouttes.

… à l’eurométropole

Le sénateur Collomb avait profité des débats pour placer d’autres pions. « Je reste persuadé que les plus grandes métropoles doivent prendre et les compétences communautaires, et les compétences départementales, un peu comme à Paris, confiait-il à La Gazette, le 25 janvier 2010. Nous en discutons avec Michel Mercier. Le Rhône, sans le Grand Lyon, compterait encore 400 000 habitants, soit une population départementale toujours au-dessus de la moyenne nationale. »

Le ministre Mercier, promu garde des Sceaux en novembre 2010, voulait bien discuter, mais n’était pas encore prêt à se faire « hara-kiri ». Depuis, le PS, dominateur dans les cantons du Grand Lyon en 2011, a amoindri sa majorité au conseil général. Des emprunts toxiques du Rhône sont remontés à la surface, représentant le quart de ceux contractés par l’ensemble des conseils généraux. La facture du musée départemental des Confluences, situé à Lyon, a grimpé de 60 millions en 2001 à 180 millions au minimum. Michel Mercier, peut-être au soir de sa vie publique, a bien voulu se retirer  de la capitale des Gaules.

« Si Paris est la capitale de la France, Lyon est la capitale de la province », écrivait Raoul Thibaudet. Une vérité qui tient toujours. Avec son super-Grand Lyon, destiné à prendre le rang d’eurométropole dans le projet de loi « Lebranchu », Gérard Collomb est incontestablement devenu l’élu local le plus puissant de province.

Jean-Baptiste Forray

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Les grandes villes marquent leur territoire

Les entités urbaines ne veulent pas se laisser déposséder de leurs compétences économiques.

«La future loi de décentralisation doit donner aux régions la pleine responsabilité du développement économique et de l’innovation » : le mot d’ordre lancé le 5 juillet par l’Association des régions de France (ARF) suscite quelques inquiétudes auprès de l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF). D’autant plus qu’il s’inscrit dans le droit fil des propositions de François Hollande pendant sa campagne.

La métropole comme label

Au détour de la présentation de son congrès annuel intitulé « Croissance et grandes villes : l’heure de vérité », l’AMGVF rappelle que « les grandes agglomérations assurent 50 % du PIB français » et « concentrent en leur sein les entrepreneurs, les chercheurs et les universités ». « Un nouveau dialogue avec les régions est nécessaire pour construire une stratégie territoriale commune dans une logique de contrat excluant tout schéma prescriptif où les grandes agglomérations deviendraient de simples agents d’exécution », prévient-elle.

Lors d’un rendez-vous le 27 juillet à Matignon, en compagnie de l’Association des communautés urbaines de France (Acuf), l’AMGVF, présidée par le député maire (PS) de Grenoble, Michel Destot, a souhaité ouvrir le statut de métropole aux intercos de plus de 400 000 habitants. Dans la loi du 16 décembre 2010, le seuil est fixé à 500 000. Si la demande de l’AMGVF était accueillie favorablement, les groupements de Rouen, Montpellier, Toulon et Grenoble pourraient prendre la compétence promotion économique à l’international. Seule métropole créée à ce jour, Nice Côte d’Azur dispose de cet atout. Elle entretient des relations orageuses avec la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Des tensions qui doivent plus à la rivalité ancestrale avec la capitale marseillaise qu’à des différends philosophiques sur l’organisation territoriale. Du côté de l’Acuf, présidée par le sénateur maire (PS) de Lyon, Gérard Collomb, on se montre pragmatique : « Chacun souhaite trouver des synergies en fonction des territoires. De toutes les façons, les régions n’ont pas l’intention de gérer les zones d’activité économique, pas plus que les agglos ne veulent jouer un rôle central dans la banque publique d’investissement. »

Jean-Baptiste Forray

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Quand Manuel Valls voulait supprimer le département

Dans son ouvrage de 2010, le futur ministre de l’Intérieur se faisait le chantre du big bang territorial.

« Réduire de 6 000 à 3 000 le nombre des élus de nos régions et de nos départements comme fusionner ces deux échelons sont deux propositions qui ne me choquent pas. Je suis favorable, à terme, à la suppression du département ». De qui émane ce plaidoyer ? De Jean-François Copé, secrétaire général de l’UMP ? De son lieutenant, Hervé Novelli, président de l’Association des élus régionaux de France (AERF) ? Que nenni ! Ces lignes sont signées Manuel Valls. Elles émanent de « Pouvoir », l’ouvrage publié en mars 2010 par le héraut de la « gauche moderne ».

Le Grand Paris comme laboratoire

Le futur ministre de l’Intérieur indiquait même la marche à suivre : « Nous pourrions avancer par expérimentation, en Ile-de-France par exemple. Les travaux du comité présidé par Edouard Balladur ne manquaient d’ailleurs par d’intérêt (création d’un Grand Paris, suppression des départements de la petite couronne). Je suis convaincu que le couple formé par la région et l’intercommunalité s’imposera progressivement. » Ce qui n’interdisait pas au député-maire (PS) d’Evry (Essonne) de s’opposer à la réforme des collectivités. Dans son viseur : le conseiller territorial, accélérateur à ses yeux du cumul des mandats, et son mode d’élection aligné sur le scrutin cantonal honni.

Selon son décret d’attribution du 24 mai 2012, Manuel Valls « a autorité, conjointement avec le ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, sur la direction générale des collectivités locales. »  Reprendra-t-il, à ce poste, ses thèses iconoclastes ? Il est permis d’en douter.

Jean-Baptiste Forray

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Gérard Collomb dans les pas d’Edouard Balladur

Dans une « contribution » à François Hollande , le patron du Grand Lyon prône à l’instar de l’ex-premier ministre des métropoles dotées de larges pouvoirs et la suppression des conseils généraux du cœur de l’agglomération parisienne.

Gérard Collomb, Edouard Balladur, même combat ? Dans une « contribution pour un acte III de la décentralisation » adressée le 10 janvier 2012 au candidat socialiste, le sénateur-maire (PS) de Lyon reprend les mesures les plus iconoclastes du rapport rendu le 2 mars 2009 par le comité que présidait l’ex-Premier ministre.

Fin du département à Lyon, Marseille et Lille

Au programme de cette note de trois pages, résumant une proposition de loi à l’ébauche : des groupements urbains dotés des attributs intercommunaux, de « l’ensemble des compétences du conseil général et d’une partie des compétences des conseils régionaux (université, recherche, pôles de compétitivité, promotion internationale) ». Mais là où le comité pour la réforme des collectivités locales préconisait 11 entités de ce type, Gérard Collomb ne retient que 3 « métropoles d’intérêt européen ». Uniquement visées : les intercommunalités de Lyon, Marseille et Lille.

Le président de l’Association des communautés urbaines de France (Acuf) plaide aussi pour 6 « métropoles d’intérêt national » (Bordeaux, Toulouse, Nice, Grenoble, Nantes et Strasbourg) pourvues, de plein droit, de compétences départementales (transports scolaires, gestion des routes, zones d’activité économique, promotion du territoire à l’étranger) et, éventuellement, de compétences régionales dans le domaine du développement économique.

Collectivité du Grand Paris

Le président du Grand Lyon s’aventure sur le terrain miné de la gouvernance du Grand Paris. Dans le droit fil des rapports du sénateur (UMP) Philippe Dallier (« Un vrai projet pour un enjeu capital» paru le 8 avril 2008) et là encore du comité « Balladur », il prêche auprès de François Hollande pour un Grand Paris « englobant Paris et la petite couronne (le Val-de-Marne, les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis) » et « se substituant au département ». Les quatre autres départements (les Yvelines, le Val-d’Oise, la Seine-et-Marne et l’Essonne) de la région-capitale forment dans son schéma un pôle métropolitain.

Révision de la carte des régions

Enfin, Gérard Collomb prescrit des transferts aux régions de compétences de l’Etat « dans les domaines de l’université, de la recherche, du financement de l’innovation (décentralisation du Fond stratégique d’investissement), de la formation et de l’emploi et des politiques de santé ».
A l’instar toujours d’Edouard Balladur, il inscrit à l’agenda politique la question de la taille de ces collectivités. « Les régions seront encouragées à examiner les limites actuelles de leur découpage institutionnel pour éventuellement fusionner entre elles », recommande le plus iconoclaste des sénateurs socialistes.

Jean-Baptiste Forray

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L’Assemblée au pas de charge

Moins de neuf heures : c’est le temps, en seconde lecture, qu’il a fallu les 15 et 16 septembre, aux députés pour passer en revue les 42 articles du projet de loi de réforme des collectivités. Un examen à vitesse grand V, favorisé par le boycott du groupe socialiste. Le vote solennel se déroulera le 28 septembre. Revue des principales modifications apportées par l’Assemblée nationale.

Le scrutin majoritaire pour le conseiller territorial

Au grand dam de l’opposition, le conseiller territorial retrouve un mode de scrutin à l’article 1er du projet. L’élu, appelé à siéger au département et à la région, est de nouveau désigné selon le modèle du conseiller général actuel. C’est-à-dire à la faveur d’un scrutin uninominal majoritaire à deux tours. La barre de qualification pour le second tour est fixée à 12,5 %. 55 députés UMP, parmi lesquels Patrick Balkany, Jacques-Alain Benisti et Thierry Mariani, militaient pour que seuls les deux candidats arrivés en tête accèdent à « la finale ». Ils n’ont pas obtenu gain de cause. Il n’empêche, du côté des centristes du Sénat, favorables à une dose de proportionnelle, on ne décolère pas. « Le gouvernement et les députés ne nous entendent pas, se désole le sénateur (Union Centriste-Nouveau Centre), Hervé Maurey. Ce n’est pourtant pas faute de leur avoir adressé des messages. Aucun ministre n’a trouvé le chemin de notre bureau. Tout se passe comme si l’exécutif ne se rendait pas compte de l’effet calamiteux d’un conflit avec la chambre représentant les collectivités. »

Un article normatif sur les compétences

Exit le projet de loi cher au Sénat de répartition des compétences un an après l’adoption du texte cadre, l’Assemblée traite la question sous la forme de dispositions normatives. Elle rétablit, pour l’essentiel, l’article 35 dans sa version votée le 8 juin au Palais Bourbon. Le gouvernement a cependant fait droit à une requête des centristes exprimée par le président du groupe Nouveau Centre à l’Assemblée, François Sauvadet. L’article 35 fera l’objet d’une clause de revoyure dans les trois ans suivant son adoption. Un comité de suivi et de mise en œuvre composé de représentants des collectivités, du Parlement et de l’Etat, présidé par un élu local, fera ses propositions d’amélioration au Premier ministre ainsi qu’aux deux chambres.

En attendant, les départements et les régions interviennent, de nouveau, seulement « dans les domaines que la loi leur attribue ». Une entaille à la clause de compétence générale des collectivités assortie d’une kyrielle de dérogations. Le tourisme, la culture et le sport échappent au couperet. L’AMF, par la voix de son président Jacques Pélissard, souhaitait étendre ce champ d’exception à la politique de la ville. Une piste que les députés n’ont pas retenue.

Des métropoles à la portion congrue

Les métropoles, contrairement au vœu du rapporteur Perben, n’ont pas repris un peu de la marge de manœuvre fiscale dont les avait privées le Sénat. Ainsi, le transfert à ces groupements de la taxe foncière sur les propriétés bâties n’a pas été voté. Ce garde-fou ne convainc toujours pas le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) qui, Patrick Braouzezec (député et président ex-PCF de la communauté d’agglomération de Plaine Commune) en tête, s’oppose aux métropoles accusées de favoriser « un développement territorial inégalitaire et l’étalement urbain ».

Le bloc local figé

Le volet intercommunal subit, pour l’heure, très peu de changements. Les députés issus de l’Association des communautés de France (ADCF), à l’instar de Michel Piron (UMP), n’ont pas obtenu que cette lecture offre aux conseils des communautés de communes le pouvoir définir elle-même l’intérêt communautaire en lieu et place des communes. Un mécanisme pourtant déjà en cours dans les autres EPCI à fiscalité propre. La date d’achèvement de la carte intercommunale est repoussée du 1er mars au 30 juin 2013 de manière, selon le gouvernement, à davantage faciliter la concertation. La très grande majorité des dispositions du volet intercommunal ont, désormais été adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Le gouvernement espère toujours un accord entre les deux chambres sur l’ensemble du projet en commission mixte paritaire. Un rendez-vous qui devrait avoir lieu avant le congrès de l’Assemblée des départements de France les 20 et 21 octobre à Avignon.

Jean-Baptiste Forray

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Classé dans Décryptage

« Nous abrogerons la loi territoriale en 2012 »

Marylise Lebranchu, nouvelle présidente de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains (FNESR), juge très sévèrement le projet de loi de réforme des collectivités. L’ancienne garde des Sceaux, conseillère régionale de Bretagne, lève un voile sur le contre-projet territorial du PS annoncé pour début 2011.

Pourquoi êtes-vous aussi opposée à ce projet de loi qui, après tout, ne traite que de réorganisation des pouvoirs locaux ?

La loi territoriale ne peut être séparée de la suppression de la taxe professionnelle. Il s’agit, dans les deux cas, de faire en sorte que les services publics locaux ne puissent plus intervenir. Cette stratégie coïncide avec la crise. Le capitalisme cherche à retrouver des taux de rentabilité annuels à deux chiffres. Le secteur des services n’exige ni gros investissement, ni stock, ni recherche et développement. L’aide aux devoirs, que certaines communes peinent à maintenir, intéresse beaucoup d’entreprises. Le but recherché, c’est également que chacun soit obligé de s’assurer contre la dépendance ou le handicap.

Ce projet n’apporte-t-il pas aussi des progrès démocratiques comme le fléchage des délégués communautaires aux municipales ?

C’est un pis-aller. Je suis favorable à l’élection au suffrage universel direct des délégués communautaires dans le périmètre intercommunal. Il est temps, dans les intercommunalités, que les citoyens aient leur mot à dire et puissent choisir entre la gauche et la droite.

Tous vos camarades de la FNESR sont-ils d’accords avec vous ?

Non, ils ne sont pas tous favorables à cela. De même, nous avons nos débats sur les métropoles. Aller plus loin dans la décentralisation tout en renforçant l’équité territoriale… : notre tâche n’est pas facile. En matière de dotation ou de taux de cofinancement, il n’est pas suffisant de prendre en compte la population et le potentiel fiscal. Il faut ajouter les salaires moyens, le nombre de personnes touchées par l’indice de pauvreté de la Caisse d’allocation familiale, le nombre de logements sociaux, la desnité démographique et même le nombre de cadres A de la fonction publique. Nous ferons des propositions précises sur toutes ces questions dans six mois.

Quelle est d’ores et déjà votre religion personnelle sur la clause de compétence générale des départements  et des régions ?

Son maintien peut se transformer en piège pour les conseils généraux en ce sens que les citoyens risquent de leur demander d’intervenir dans quantité de domaines alors qu’ils n’en ont plus les moyens. Dans les faits, la compétence générale n’existe plus. Ce qui ne veut pas dire qu’il ne faut pas des chefs de file et des partages clairs… Les régions doivent, par exemple, être en charge de toutes les aides directes aux entreprises et les échelons infrarégionaux des zones d’activité.

Quel sort réserverez-vous à ce texte si vous revenez au pouvoir en 2012 ?

Nous abrogerons cette loi en 2012. Nous organiserons un collectif budgétaire dès l’été 2012 pour remédier à la situation financière dramatique de nos collectivités. Notre VIème République sera décentralisée. Le conseiller territorial, qui met autant à genou les régions que les départements, ne verra pas le jour.

Propos recueillis par Jean-Baptiste Forray

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