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Fin programmée pour les pays

L’article 25 du projet de loi de réforme des collectivités prévoit de supprimer le régime juridique spécifique auquel obéissent les pays. Un sujet sur lequel les avis sont très partagés et qui a de fervents défenseurs malgré un bilan mitigé.

Apparus de manière informelle dans les années 1970 sous la forme associative, les pays ont été institutionnalisés par la loi du 4 février 1995 qui les définis comme un regroupement de communes ou d’intercommunalités à fiscalité propre exprimant « la communauté d’intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres » et constituant « le cadre de l’élaboration d’un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural ».

Selon le rapport de Jean-Patrick Courtois (UMP, Saône-et-Loire) au Sénat, Il existait, au 1er janvier 2008, 371 pays, dont 345 reconnus par l’autorité préfectorale, qui couvrent 81 % du territoire français représentant 47 % de la population française. Ils sont constitués principalement sous la forme de syndicats mixtes (46,6 %) ou d’associations (30,5 %).

Continuité de ceux existants

Le sénateur indique dans ce rapport « que, si le rôle des pays dans la mise en place de l’intercommunalité doit être reconnu, ils ne présentent plus aujourd’hui la même utilité dans la perspective de l’achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale et ajoutent, au contraire, à la complexité du paysage institutionnel, comme l’ont déjà relevé plusieurs rapports successifs ». D’autres documents, tels que celui rédigé par les sénateurs UMP Jean-François Poncet (Lot-et-Garonne) et Claude Belot (Charente-Maritime) en juillet 2008 en tirait un bilan plus positif.

« Les structures qui les portent continueront cependant d’exister, qu’il s’agisse d’associations, de GIP ou de syndicats mixtes. En revanche, la coordination des collectivités territoriales qu’elles organisaient n’aura plus lieu que de manière informelle ou sur la base du droit commun, le cas échéant dans un cadre contractuel », précise Jean-Patrick Courtois.

Bilan mitigé

De nombreux défenseurs de cet échelon se sont prononcés lors de l’examen du texte au Sénat début 2010. « l’existence d’un pays favorise les échanges entre les élus, mais également avec les conseils de développement, avec les forces vives, avec les associations… », a plaidé Daniel Raoul (PS, Maine-et-Loire). « Les pays fonctionnent bien et ne coûtent pas cher, même si, comme dans tout système, il y a des exceptions. Certains pays dépensent plus que d’autres. En tout cas, ils permettent de mettre en place nombre de programmes », a précisé Alain Fouché (UMP, Vienne), également auteur d’un rapport sur le sujet.

« Etes-vous prêts à accepter que des situations tout à fait différentes puissent coexister sur le territoire national ? Les territoires ayant déjà un pays pourraient le conserver, mais ceux qui n’en ont pas ne pourraient pas en créer ! Dès lors, des collectivités territoriales souhaitant se regrouper dans un cadre excédant les limites du périmètre intercommunal devraient le faire de manière informelle ! Cela ne me paraît pas satisfaisant », a lui affirmé Alain Vasselle (UMP, Oise) tout en admettant « qu’il faut envisager des dispositifs de remplacement pour les territoires où le système fonctionne ». Le sénateur a été suivi par Jacques Mézard (RDSE, Cantal) : « Dans les faits, les pays agissent comme une véritable tutelle et se considèrent comme supérieurs aux collectivités territoriales. C’est absolument insupportable et cela justifie tout à fait qu’on supprime les pays. »

A l’issue d’une longue discussions, les sénateurs ont adopté un amendement disposant que « Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance. » L’auteur de cette modification, Ambroise Dupont (UMP, Calvados), estimant qu’« il est important d’assurer aux structures qui portaient ces pays une sécurité juridique pour les conventions signées antérieurement ».

Assises des territoires ruraux

« Les pays ont défini des méthodes de travail, de concertation et de coopération. Porteurs de mutualisation, de développement durable, de rationalisation et de simplification, les pays ont démontré leurs plus-values dans de nombreux cas. Dans certains domaines, ils conduisent des missions qui ne peuvent être conduites qu’à une échelle intercommunautaire », estime l’Association de promotion et de fédération des pays (APFP) dans une contribution aux Assises des territoires ruraux qui doivent s’achever à la fin du mois de mars. « Les Assises ont permis de faire ressortir que la démarche pays était utile mais aussi nécessaire dans l’optique même des politiques régionales, nationales et même européennes », a déclaré le président de l’APFP et député Emile Blessig (UMP, Bas-Rhin) au site d’information Localtis.

Si la création de nouveaux pays ne semble pas des plus nécessaires, les parlementaires laisseront-ils disparaître ce statut qui fait tant débat ?

Raphaël Richard

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Le Sénat accélère le rythme

Pour finir dans la nuit du 4 février, les débats sur le projet de loi de réforme des collectivités se sont accélérés sur les syndicats, les pays et les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).

Les articles 21 à 24 ont pour objectif de rendre plus efficientes les procédures de fusion et de dissolution de syndicats intercommunaux ou de substitution des EPCI à fiscalité propre à ces structures. Il est notamment prévu la substitution de plein droit d’une communauté de communes à un syndicat de communes ou mixtes couvrant le même périmètre.

Les sénateurs ont accepté un amendement qui permet au préfet, après avis des conseils municipaux des communes membres, de dissoudre un syndicat n’exerçant plus d’activité depuis deux ans au moins.

Pays

L’article 25 prévoit d’abroger l’article 22 de la loi du 4 février 1995 afin de supprimer le régime juridique spécifique auquel obéissent les pays. « Les structures qui les portent continueront cependant d’exister, qu’il s’agisse d’associations, de GIP ou de syndicats mixtes. En revanche, la coordination des collectivités territoriales qu’elles organisaient n’aura plus lieu que de manière informelle ou sur la base du droit commun, le cas échéant dans un cadre contractuel », indique le rapport de Jean-Patrick Courtois (UMP, Saône-et-Loire) sur le texte.

Après que le secrétaire d’Etat aux Collectivités Alain Marleix eut tenté de rassurer quant à la pérennité des pays existants, seul un amendement a été adopté, afin de confirmer que les contrats conclus par les pays – avant la présente loi – seront exécutés jusqu’à leur échéance. De nombreux sénateurs souhaitaient pourtant maintenir une base juridique pour ces structures.

CDCI

Le Sénat a ensuite abordé les mesures relatives aux CDCI. Le texte prévoit une augmentation de la part réservée aux EPCI à fiscalité propre (passant de 20 à 40 %) et la diminution du nombre des représentants des communes (passant de 60 % à 40 %). La commission des lois a souhaité que 5 % des sièges soient attribués aux syndicats, laissant 10 % aux conseils généraux et 5 % aux conseils régionaux.

Selon le texte adopté, les cas de consultations obligatoires de la CDCI sont élargis aux projets de création d’un syndicat mixte et de modification du périmètre d’un EPCI ou de fusion d’intercommunalités, qui s’écarteraient du schéma départemental. De plus, la pratique consistant à faire dépendre l’attribution d’une aide financière de l’appartenance de la collectivité bénéficiaire à un EPCI ou un syndicat mixte deviendrait interdite.

Les discussions vont se prolonger sur « les dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité » ainsi que le « renforcement » de ces coopérations (articles 29 à 34 bis).

Raphaël Richard

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« Les services de l’Etat ne peuvent s’affranchir de l’avis des élus »

L’article 20 du projet de loi, relatif à la fusion d’EPCI à fiscalité propre, a été l’objet d’un long débat le matin du 3 février. Rémy Pointereau (UMP, Cher), auteur d’un amendement longuement négocié (et sous-amendé), revient avec nous sur cette partie du texte et les modifications effectuées.

Quel est le sens de la modification que vous avez obtenu ?

C’est un amendement très important qui vise à éviter que l’on force la main aux communes pour que les EPCI dont elles sont membres fusionnent. Le projet de loi prévoyait qu’il fallait qu’un tiers des conseils municipaux soient favorables pour que ce regroupement puisse s’opérer. Mais pour que ces fusions fonctionnent, il faut au moins l’approbation à la majorité qualifiée de municipalités qui regroupe un nombre significatif de la population. L’amendement qui a été voté prévoit donc la nécessité d’avoir l’approbation des deux tiers des conseils municipaux et de la moitié de la population ou de la moitié des premiers et les deux tiers de la seconde. Je pense que nous sommes arrivés à un consensus, même si les socialistes se sont abstenus.

Il y a eu à plusieurs reprises des discussions de ce type sur ce texte qui semble parfois un peu forcer la main pour rapprocher des communes. Qu’en pensez-vous ?

Concernant les fusions de communes, je suis contre le fait que le représentant de l’Etat puisse exercer un pouvoir de contrainte par le biais des schémas départementaux. Un avis de la commission départementale de coopération intercommunale doit être nécessaire dans ces cas. Il me paraît important qu’elle valide les propositions dans le cadre d’un travail en collaboration avec le préfet. Les services de l’Etat sont là pour apporter un point de vue technique et ne peuvent s’affranchir de l’avis des élus.

Que pensez-vous de l’article ne permettant plus la création de nouveaux pays ?

Je vais présenter un amendement pour que les pays existants puissent continuer à travailler. Il ne faut pas que ceux qui marchent bien s’arrêtent de fonctionner car d’autres ne marchent pas, car il y a eu des dérives. Sans être maître d’ouvrage, cela peut permettre d’obtenir des consensus au-delà des clivages politiques, par exemple en termes d’aménagement du territoire. En revanche, il ne faut pas forcément aller vers la création de nouveau pays car ce type de dispositif n’est pas possible partout.

Propos recueillis par Raphaël Richard

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